V SA/Wa 1500/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie; Przedmiotem skargi wniesionej przez E.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] kwietnia 2013r. Nr [...] wydane na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 123 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. w dniu [...] marca 2013r. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. w dniu [...] marca 2013r. wydał wobec E.B. decyzję Nr [...] o ustaleniu nienależnie pobranych płatności ONW w łącznej wysokości 8.459,54zł. Decyzja ta wraz z pouczeniem o dopuszczalności, sposobie i terminie wniesienia odwołania została doręczona na adres wskazany przez skarżącego w dniu 14 marca 2013 r. Odwołanie skarżący wniósł w dniu 29 marca 2013 r. (data złożenia w placówce operatora pocztowego). Wobec powyższego organ stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, gdyż termin do jego wniesienia upłynął w dniu 28 marca 2013 r. Organ dodał, że skarżący nie złożył przy tym prośby o przywrócenie terminu. Skargę na powyższe postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. wniósł E.B. domagając się przyjęcia odwołania jako wniesionego w terminie. Jednocześnie pismem z dnia 17 maja 2013r. wystąpił do organu odwoławczego z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i potraktowanie wniesionego odwołania w terminie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. odmówił przywrócenia terminu do jego wniesienia. E.B. złożył również na powyższe postanowienie skargę do WSA Warszawie, którą zarejestrowano pod sygn. akt VSA/Wa 1787/13. W uzasadnieniu skargi na postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu skarżący wskazał, że nastąpiła pomyłka zapisania daty doręczenia korespondencji. Podkreślił, że w domu ma trudną sytuację rodzinną spowodowaną licznymi postępowaniami z udziałem jego żony (o rozwód, przywrócenie posiadania). Stąd mógł dokonać na kopercie omyłkowej daty doręczenia mu korespondencji. Natomiast w skardze na postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu skarżący zarzucił nieprawidłowość doręczenia korespondencji wskazując, że decyzja z dnia [...] marca 2013r. została doręczona jego sąsiadowi K.D., który przesyłkę tę przekazał po odbiorze skarżącemu, podając inną datę lub nie pamiętając daty jej odbioru. Skarżący w konsekwencji stanął na stanowisku, że przedmiotowe doręczenie było wadliwe. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż przedmiotowa decyzja została doręczona stronie w trybie art. 43 kpa. w dniu 14 marca 2013r. o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru. Zgodnie z treścią umieszczonej tam adnotacji (poświadczonej z urzędu przez Naczelnika Urzędu Pocztowego w P. przedmiotowa decyzja została odebrana przez K.D. ( brata ) Tym samym nie można , zdaniem organu uznać wyjaśnień strony w przedmiocie "omyłkowej daty wpisania doręczenia mu korespondencji." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sądy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Mając na uwadze powyższe wskazania Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2013 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ONW. Zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W pierwszej kolejności należy wskazać, że jednym z warunków skutecznego skorzystania ze środka zaskarżenia jest zachowanie terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a. tj. czternaście dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym, a zatem jego uchybienie powoduje, że wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podjęte przez stronę po jego upływie jest bezskuteczne. Oznacza to, że postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a. zamyka postępowanie odwoławcze. Z uwagi na powyższe, organ procedując w przedmiocie terminowości wniesienia środka odwoławczego jest zobligowany zbadać wnikliwie okoliczności dotyczące prawidłowości i daty doręczenia adresatowi zaskarżonego rozstrzygnięcia. Doręczenie decyzji jest czynnością materialno-techniczną, z której dokonaniem prawo wiąże określone prawnie doniosłe skutki. Jednym z nich jest rozpoczęcie biegu terminu do dokonania określonej czynności procesowej. Kwestie doręczeń uregulowane zostały w dziale I - rozdział 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Przepis art. 42 § 1 k.p.a. stanowi, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Z kolei zgodnie z art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Uznanie doręczenia w trybie art. 43 k.p.a. za skuteczne, wymaga zatem kumulatywnego spełnienia przesłanek z powołanego przepisu, a mianowicie: a) adresat musi zamieszkiwać w mieszkaniu - choć w momencie doręczania przesyłki jest w tym mieszkaniu nieobecny, b) pismo przyjmuje za pokwitowaniem osoba wymieniona w powołanym przepisie tj. dorosły domownik, sąsiad lub dozorca, c) osoba odbierająca pismo zobowiąże się do jego oddania adresatowi osobiście, d) w przypadku doręczenia przesyłki sąsiadowi lub dozorcy, w skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata doręczyciel winien zamieścić zawiadomienie o doręczeniu zastępczym dokonanym do rąk innych osób niż domownicy. Przewidziana w powołanym przepisie forma doręczenia pism ma charakter uzupełniający i określana jest jako doręczenie zastępcze, które odnosi taki sam skutek jak doręczenie właściwe (do rąk adresata). Datą doręczenia pisma adresatowi jest dzień odebrania pisma przez dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę domu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że okoliczność w której dorosły domownik, sąsiad lub dozorca nie doręczył w stosownym czasie przyjętego pisma do rąk adresata, nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2000 r. sygn. akt I SA/Lu 1731/98, to orzeczenie i orzeczenia powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić w tym miejscu należy, że obowiązkiem organów jest dbałość o to, aby decyzje były doręczane przy wykorzystaniu takich druków zwrotnych potwierdzeń odbioru, które zawierają miejsce na odpowiednie adnotacje doręczyciela pozwalające jednoznacznie ustalić wszystkie okoliczności doręczenia, w tym określone w art. 43 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zasadniczą kwestią dla jej rozstrzygnięcia jest stwierdzenie, czy i ewentualnie kiedy skutecznie doręczono skarżącemu decyzję z dnia [...] marca 2013 r. Ma to istotne znaczenie dla ustalenia, początku biegu terminu do wniesienia odwołania Z zapisów na duplikacie pocztowego zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki poleconej zawierającej decyzję z dnia [...] marca 2013 r. wynika, że korespondencja skierowana do strony na wskazany przez nią adres zamieszkania została doręczona 14 marca 2013r., a jej odbiór potwierdził K.D. wskazany jako brat. Podkreślić należy, że z dokumentu tego nie wynika czy doręczono ja pełnoletniemu domownikowi, czy też sąsiadowi ( którym jak wynika z wyjaśnień strony jest K. D.) i kto uczynił adnotację, iż odbierający przesyłkę K.D. jest bratem noszącego, inne aniżeli adresat nazwisko. Adnotacja na duplikacie dowodu doręczenia nie zawiera żadnej adnotacji odnośnie pkt 1 ani, skoro odbierający przesyłkę nie jest pełnoletnim domownikiem, a sąsiadem strony, to gdzie doręczający przesyłkę umieścił zawiadomienie o doręczeniu w trybie art. 43 k.p.a. Tymczasem organ administracji uznał, że doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji w dniu 14 marca 2013 r. Duplikat druku potwierdzenia odbioru ( k. 220 akt adm. ), z wykorzystaniem którego przesłano skarżącemu decyzję jest tego rodzaju, że na odwrocie nie zawiera zapisów umożliwiających doręczycielowi przekazanie stosownych informacji, w tym dotyczącej podjęcia się przez osobę wskazaną w art. 43 k.p.a. oddania pisma adresatowi oraz miejsca pozostawienia zawiadomienia o doręczeniu do rąk innej osoby. Ponadto z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organ podejmował jakiekolwiek czynności zmierzające do ustalenia statusu osoby, której doręczono przesyłkę kierowaną do skarżącego skoro nosi inne aniżeli adresat nazwisko, a z akt sprawy i znajdujących się tam dowodów w postaci zeznań świadków wynika, że rodzina D., to istotnie sąsiedzi strony (k.184). Z oświadczenia skarżącego zawartego w skardze do Sądu wynika, że przesyłkę zawierającą decyzję z dnia [...] marca 2013 r. odebrał sąsiad K.D. i przekazał ją skarżącemu nie pamiętając kiedy została odebrana, a skarżący wpisał na kopercie datę 15 marca 2013r. Przy czym też z dokumentu tego nie wynika by doręczający przesyłkę umieścił w skrzynce pocztowej, czy na drzwiach mieszkania stosowne zawiadomienie o doręczeniu w trybie art. 43 k.p.a. W ocenie Sądu, organ nie miał zatem wystarczających podstaw do przyjęcia, że decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 14 marca 2013 r. r. Brak adnotacji doręczającego przesyłkę potwierdzającej, iż odbiór przesyłki pokwitował pełnoletni domownik, sąsiad bądź dozorca i podjął się do przekazania korespondencji, oraz informacji o miejscu pozostawienia zawiadomienia o doręczeniu zastępczym, nie uprawniał organu do przyjęcia skuteczności doręczenia zastępczego. Organ nie mógł - bez uprzedniego wyjaśnienia tych okoliczności - skutecznie przyjąć domniemania, że nastąpiło doręczenie zastępcze decyzji z dnia [...] marca 2013r. i wywodzić z tego skutki prawne dla skarżącego. Co więcej zanim nie nastąpi wyjaśnienie powyższej okoliczności nie można mówić w ogóle o uchybieniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nieskuteczne doręczenie decyzji nie powoduje wszczęcia biegu terminu do dokonania czynności i brak podstaw do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi, w postanowieniu z dnia 7 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 2247/11 przepisy regulujące doręczenia zastępcze - jako wyjątki od zasady - powinny być rozumiane wąsko. Należy zwrócić także uwagę, że w orzecznictwie oraz literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż wydanie przez organ administracji publicznej postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oznacza naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z zasady dążenia do prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., wynika obowiązek organu podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepisem gwarantującym realizację tej zasady jest przepis art. 77 § 1 k.p.a., który obciąża organ obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Na koniec wskazać należy, że skarżący zwalczając postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu wniesioną nań skargą, niejako dwutorowo, poprzez złożony również wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nią domaga się jego rozpoznania. Wskazać w tym miejscu należy, że oba te środki wykluczają się wzajemnie. Skarga na postanowienie o uchybieniu terminu przysługuje wówczas gdy strona kwestionuje uchybienie terminu zarzucając, jak w sprawie niniejszej np. wadliwość doręczenia. Natomiast o ile upływ terminu nie jest kwestionowany bowiem doszło do prawidłowego doręczenia decyzji, strona może wskazując na nadzwyczajne okoliczności przewidziane prawem domagać się jego przywrócenia. Z uwagi na stwierdzone przez Sąd uchybienia - wyżej wskazane - uznać należało, że doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydane przez organ odwoławczy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. zamknęło bowiem skarżącemu drogę do merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien ocenić wszystkie zebrane w sprawie dowody, w celu ustalenia czy doszło do skutecznego doręczenia zastępczego w rozumieniu art. 43 k.p.a. Dopiero jednoznaczne wyjaśnienie tych okoliczności pozwoli stwierdzić, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, czy też po terminie, co uzasadniałoby rozpoznanie dopiero wówczas wniosku o jego przywrócenie. Nadto Sąd zwraca uwagę na to, że w orzecznictwie przyjmuje się, że nieprawidłowe doręczenie decyzji przez organ powoduje, iż termin do wniesienia odwołania od tej decyzji nie biegnie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2813/93, Wspólnota 1994, nr 39, s. 14). Oznacza to, iż odwołanie należy uznać wówczas za wniesione w terminie. Z tych wszystkich względów, na podstawie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak sentencji.