V SA/Wa 1513/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty należności wynikającej z nienależnie pobranego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych: oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez E. S. (dalej: Strona lub Skarżący) jest decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: organ lub Prezes PFRON) z [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa PFRON z [...] listopada 2018 r. nr [...] o odmowie rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnych dotyczących zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy od grudnia 2012 r. do lutego 2017 r. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym. Decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] Prezes PFRON nakazał E. S. wykonującemu działalność gospodarczą pod firmą: Sklep [...] zwrot środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy od grudnia 2012 r. do lutego 2017 r. w kwocie głównej [...] zł waz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia ich otrzymania do dnia zwrotu. Decyzja powyższa utrzymana została w mocy decyzją Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] maja 2018 r. nr [...]. Pismem z dnia 29 czerwca 2018 r. (wpływ do PFRON w dniu 12 lipca 2018 r.) Strona zwróciła się z prośbą o umorzenie w części lub całości należności pieniężnych określonych w decyzji lub rozłożenie na raty spłaty tych należności wraz z umorzeniem odsetek. Strona poinformowała, że dofinansowania wynagrodzeń osób niepełnosprawnych zostały pobrane w związku z faktycznym zatrudnieniem tychże osób. Wszystkie nakładane przepisami obowiązki wobec os6b niepełnosprawnych jako pracowników zastały spełnione. Część z tych osób pracuje do dnia dzisiejszego. Strona podniosła, że jej sytuacja finansowa jak i zdrowotna uległa znacznemu pogorszeniu, jest osobą powyżej 70-go roku życia, znacznie schorowaną, skromne dochody w postaci emerytury wydaje na lekarstwa. Musi korzystać z pomocy rodziny, nie posiada środków, aby spłacać pobrane środki z PFRON, które słusznie jej przysługiwały. Do wniosku zostały załączone dokumenty: orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, zaświadczenie lekarskie oraz decyzja prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] marca 2018 r. ustalająca wysokość emerytury rolniczej strony. Decyzją z [...] listopada 2018 r. Prezes PFRON odmówił stronie rozłożenia na raty należności dotyczących zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze od grudnia 2012 r. do lutego 2017 r. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art. art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 45 ust. 3a, art. 49f ust. 1 pkt 2 i ust. 3c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (aktualnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji lub u.p.a.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził brak podstaw do udzielenia ulgi w postaci rozłożenia należności na raty, ponieważ Strona w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiła dokumentów, o przesłanie których została wezwana i które umożliwiłyby ustalenie sytuacji majątkowej i rodzinnej Strony oraz pozwoliłyby stwierdzić, że Strona jest w stanie spłacić zadłużenie w systemie ratalnym. Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozłożenia należności na raty. Podtrzymała swoje stanowisko, że pobrane dofinansowanie nie miało wpływu na szkodę ani po stronie Budżetu Państwa ani po stronie pracowników. Jedynym niedopatrzeniem była forma wypłaty wynagrodzenia pracownikom. PFRON otrzymywał co miesiąc wnioski o wypłatę dofinansowania i tym samym posiadał dokumenty i mógł wcześniej zażądać potwierdzenia wypłaty wynagrodzenia na konto. Strona podniosła, że jej dochody są skromne zaś wydatki, związane z chorobami, niemałe. Strona wskazała, że może zobowiązać się do wpłat po [...] zł miesięcznie z tytułu tego zadłużenia. Pismem z [...] stycznia 2019 r. organ wyznaczył Stronie termin 7 dni na zapoznanie się i wypowiedzenie w sprawie zebranego materiału dowodowego. Jednocześnie organ poinformował Stronę, że proponowana kwota raty w wysokości [...] zł miesięcznie jest zbyt niska i tym samym nie zaspokaja roszczeń Funduszu oraz odsuwa termin całkowitej spłaty zobowiązania na okres ponad 10 lat. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 49f ust.3d ustawy o rehabilitacji rozłożenie na raty należności może nastąpić jednokrotnie, a całkowity okres spłaty nie może być dłuższy niż dziesięć lat od dnia zawarcia umowy. Natomiast spłata należności w ratach po [...] zł miesięcznie skutkowałaby ponad 10-letnim okresem realizowania zobowiązania. W związku z powyższym organ stwierdził, że nie mógł przychylić się do wniosku Strony i rozłożyć zaległości na raty w wysokości [...] zł miesięcznie. W odpowiedzi na powyższe, Strona pismem z 9 stycznia 2019 r. wystąpiła do organu o rozłożenie należności na raty przyjmując maksymalny okres spłaty. Następnie organ, pismem z dnia 7 marca 2019 r., przedstawił Stronie dwie propozycje harmonogramu spłaty należności. Pierwsza propozycja dotyczyła pięcioletniego okresu spłaty, tj. 59 miesięcznych rat, płatnych od kwietnia 2019 r. w równych kwotach po [...] zł, ostatnia rata [...] zł. Druga propozycja dotyczyła dziesięcioletniego okresu spłaty, tj. 119 miesięcznych rat, płatnych od kwietnia 2019 r., w równych kwotach po [...] zł, ostatnia rata [...] zł. Organ wskazał, że na powyższe kwoty składają się: należność główna w wysokości [...] zł, odsetki naliczone na dzień wpływu do PFRON wniosku o raty, tj. 12 lipca 2018 r., w wysokości [...] zł. Ponadto uwzględniona została opłata dodatkowa w wysokości [...] zł wynikająca z art. 49f ust. 3f ustawy o rehabilitacji wynosząca 11,87 % sumy kwoty głównej i odsetek. Do zapłaty pozostają również koszty egzekucyjne w wysokości [...] zł. Organ poprosił Stronę o odniesienie się do przedstawionych propozycji spłaty oraz o przedstawienie dokumentów potwierdzających zdolność do ponoszenia miesięcznych rat. W dniu 25 marca 2019 r. wpłynęło do organu pismo, w którym Strona nawiązując do zaproponowanego przez organ harmonogramu spłaty zaległości, wniosła o odroczenie terminu płatności należności na okres 2 lat. Strona przyznała, że aktualnie nie jest w stanie spłacać tak wysokich kwot. Jedynym środkiem dochodu Strony jest emerytura w kwocie netto [...] zł od 1 marca 2019 r. Strona wskazała, że w związku z blokadą kont bankowych, zmuszona była zamknąć działalność gospodarczą i zwolnić wszystkich pracowników. Ponadto Strona powołała się na ponoszenie wydatków na leczenie związanych z pogorszeniem się stanu zdrowia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes PFRON powołał przepisy ustawy o rehabilitacji regulujące instytucję rozkładania na raty spłat należności pieniężnych dotyczących zwrotu przyznanego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Analizując przedstawione przez Stronę argumenty organ stwierdził, że nie są one wystarczające do przyznania ulgi. Analizując zgromadzony materiał dowodowy organ wskazał, że Strona pozostaje w gospodarstwie domowym z żoną. Jedynym dochodem Strony jest emerytura w kwocie netto [...] zł od marca 2019 r., żona Strony uzyskuje dochód z tytułu emerytury w wysokości [...] zł oraz z diety radnej Powiatu [...]w wysokości [...] zł., która przekazywana jest na konto Urzędu Skarbowego z tytułu zajęcia na rzecz PFRON. Ponadto żona Strony prowadzi działalność gospodarczą, z której dochód w 2017 r. wyniósł [...] zł, w okresie od stycznia do października 2018 r. dochód wyniósł [...] zł, natomiast w okresie styczeń-luty 2019 r. - [...] zł. Organ przedstawił miesięczne wydatki Strony: energia elektryczna, telefony, telewizja, woda i kanalizacja, gaz - ok. [...] zł, leki - ok. [...] zł. Wskazał również, że Strona nie posiada żadnego majątku, z dniem [...] sierpnia 2019 r. zakończyła wykonywanie działalności gospodarczej ze stratą na ten dzień w wysokości [...] zł. Strona nie korzysta z żadnych form wsparcia pomocy społecznej. Strona oraz żona posiadają orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym, zmagają się z chorobami i wymagają stałej opieki lekarskiej. Wydatki Strony i małżonki na leki pochłaniają znaczną część dochodów małżeństwa. Strona nie posiada zaległości w podatkach oraz nie zalega w opłacaniu składek do ZUS - na dzień 14 listopada 2018 r. Organ wskazał, że kwota zadłużenia strony - na dzień wpływu wniosku w dniu 12 lipca 2018 r. - to [...] zł (kwota główna i odsetki). W przypadku przyznania ulgi do tej kwoty należy doliczyć opłatę dodatkową wynoszącą 11,87 % ww. kwoty. Zdaniem Prezesa PFRON sytuacja finansowa Strony budzi wątpliwości co do realnych możliwości spłaty zadłużenia. Wskazał, że przepisy ustawy o rehabilitacji jednoznacznie wskazują, że okres spłaty należności nie może być dłuższy niż 10 lat, natomiast zgromadzony materiał dowodowy nie gwarantuje możliwości spłaty zobowiązań na warunkach określonych w umowie. Strona wniosła skargę na decyzję Prezesa PFRON z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty spłaty należności dotyczących zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy od grudnia 2012 r. do lutego 2017 r. W uzasadnieniu skargi Skarżący odniósł się do decyzji Prezes PFRON nr [...] z [...] stycznia 2018 r. nakazującej zwrot środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy od grudnia 2012 r. do lutego 2017 r. w kwocie głównej [...] zł waz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia ich otrzymania do dnia zwrotu, która utrzymana została w mocy decyzją Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] maja 2018 r. nr [...]. Skarżący wskazał, że decyzja Prezesa PFRON o zwrocie dofinansowania została wydana na podstawie art. 26a ust. 1a pkt. 2 ustawy o rehabilitacji, który wprowadza wymóg przekazywania wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego na rachunek bankowy, jako warunek przyznania dofinansowania. Stwierdził, że nie dochował tego obowiązku z powodu niewiedzy w zakresie zmian w ustawie o rehabilitacji zawodowej, które weszły w życie z dniem 1 grudnia 2012 r., a organy administracji państwowej, pomimo obowiązku prawnego, nie poinformowały Skarżącego o wprowadzonych zmianach. Naruszenie powyższego przepisu nie naraziło ani Skarbu Państwa ani osób zatrudnionych na straty. W tej sytuacji, zdaniem Skarżącego, obowiązek zwrotu nie tylko całej sumy, ale i odsetek wynikających z otrzymanego dofinansowania jest w sprzeczności z poczuciem sprawiedliwości społecznej. Poza tym kontrole państwowe, które czuwały nad wydatkowaniem publicznych pieniędzy nie interesowały się formami wypłaty wynagrodzeń. Skarżący powołał się również na zły stan zdrowia i wydatki ponoszone na leki oraz wyraził przekonanie, że odroczenie płatności na okres 2 lat pozwoliłoby na poprawę możliwości finansowych oraz stanu zdrowia. Do skargi załączono dokumentacje potwierdzającą: stan zdrowia Skarżącego, dochody Skarżącego oraz zgon syna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W sprawie niesporne jest, że decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] Prezes PFRON nakazał Skarżącemu zwrot środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy od grudnia 2012 r. do lutego 2017 r. w kwocie głównej [...] zł waz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia ich otrzymania do dnia zwrotu. Decyzja powyższa utrzymana została w mocy, w następstwie rozpatrzenia odwołania, ostateczną decyzją Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] maja 2018 r. nr [...]. Niesporne jest również, że Skarżący zwrócił się do Prezesa PFRON z wnioskiem o rozłożenie na raty spłaty należności (w tym odsetek) wynikających z powyższych decyzji, powołując się na sytuacje zdrowotną i finansową jak również na wywiązywanie się z obowiązków względem zatrudnianych osób niepełnosprawnych. Wobec tak sformułowanego żądania Skarżącego, w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy o rehabilitacji, regulujące kwestie rozkładania na raty należności PFRON. Zgodnie z art. 49f ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 3c ustawy o rehabilitacji, na wniosek dłużnika, Prezes Zarządu PFRON może w drodze umowy rozłożyć na raty spłatę należności pieniężnych dotyczących zwrotu przyznanego na podstawie art. 26a ustawy o rehabilitacji dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych - w przypadku uzasadnionym ważnym interesem dłużnika, interesem publicznym, względami gospodarczymi lub społecznymi, lub innymi przyczynami zasługującymi na uwzględnienie, w szczególności w razie całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 49 ust. 5b ustawy o rehabilitacji. Istotne przy tym jest to, że rozłożenie na raty należności może nastąpić jednokrotnie, a całkowity okres spłaty nie może być dłuższy niż dziesięć lat od dnia zawarcia umowy (art. 49f ust. 3d ustawy o rehabilitacji). Od należności pieniężnych, które rozłożono na raty, nie nalicza się odsetek za zwłokę począwszy od następnego dnia po dniu wpływu wniosku (art. 49f ust. 3e ustawy o rehabilitacji). W przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2, ustala się opłatę równą sumie 200% podstawowej stopy oprocentowania kredytu lombardowego, ustalanej zgodnie z przepisami o Narodowym Banku Polskim, i 2%, z tym że stawka ta nie może być niższa niż 8 % ani od stopy oprocentowania kredytu, który dłużnik mógłby uzyskać na zasadach rynkowych (art. 49f ust. 3f ustawy o rehabilitacji). Decyzja w sprawie udzielenia ulgi w postaci rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnych z tytułu zwrotu dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych przyznanego na podstawie art. 26a ustawy o rehabilitacji, nawet w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w ustawie należy do organu rozpatrującego sprawę. Przepisy art. 49f ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 3c ustawy o rehabilitacji, które stanowią podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zostały skonstruowane na zasadzie uznania administracyjnego. Zgodnie z tymi przepisami organ może rozłożyć na raty spłatę należności PFRON, co oznacza, iż uprawnienie w nim zawarte nie nakłada obowiązku pozytywnego rozpatrzenia przez organ każdego wniosku. Przepis ten pozostawia organowi prawo wyboru, czy w konkretnym, jednostkowym stanie faktycznym przyznać wnioskodawcy ulgę. W takim przypadku sądowa kontrola decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, nie zaś rozstrzygnięcie będące wynikiem wyboru dokonanego przez organ. Przed podjęciem rozstrzygnięcia w ramach tzw. uznania administracyjnego w odniesieniu do należności przypadających do zwrotu na rzecz PFRON organ musi najpierw stwierdzić istnienie przesłanek określonych w art. 49f ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. To z kolei zobowiązuje organ do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych sprawy oraz szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. Strona wnosząc o rozłożenie należności na raty powinna poprzeć swoją prośbę stosownymi dowodami potwierdzającymi, że nie jest w stanie spłacić jednorazowo należności oraz, że istnieje realna możliwość spłaty zobowiązania we wnioskowanych ratach. W sytuacji natomiast nie spełnienia przez wnioskodawcę warunków niezbędnych do przyznania ulgi organ zobligowany jest do odmownego rozpatrzenia wniosku o przyznanie ulgi. Sąd po rozpatrzeniu niniejszej sprawy stwierdza, że Prezes PFRON przeprowadził postępowanie prawidłowo i dokonał kompletnych ustaleń faktycznych, pozwalających ocenić sytuację osobistą, majątkową oraz zdrowotną Skarżącego na gruncie przesłanek umożliwiających rozłożenie należności PFRON na wnioskowane raty. Organ prawidłowo stwierdził, mając na względzie maksymalny dopuszczalny 10-cio letni okres ratalnej spłaty należności (art. 49f ust. 3d ustawy o rehabilitacji) oraz możliwości finansowe Skarżącego, wskazującego na możliwość regulowania miesięcznych rat jedynie w wysokości 200 zł, że nierealna jest spłata należności PFRON przez Skarżącego w ciągu 10 lat. Organ zaproponował Skarżącemu harmonogram spłat należności z uwzględnieniem m. in. maksymalnego możliwego okresu ratalnej spłaty należności, niemniej jednak wysokość tak zaproponowanych rat przekraczała w istotny sposób możliwości płatnicze Skarżącego. Podkreślić przy tym należy, że organ nie miał możliwości rozłożenia na raty płatności należności PFRON, na warunkach wskazanych przez Skarżącego, tj. z uwzględnieniem miesięcznych rat w wysokości [...] zł, ponieważ musiałoby to spowodować nieuprawnione wydłużenie okresu spłacania rat ponad okres 10 lat. W tej sytuacji należało uznać, że w sprawie nie zaistniał jeden z niezbędnych warunków do udzielenia wnioskowanej przez Skarżącego ulgi, dotyczący maksymalnego okresu płatności rat, co powoduje, że organ prawidłowo odmówił Skarżącemu rozłożenia płatności należności na raty. Przedstawiając powyższe Sąd stanął na stanowisku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podkreślić przy tym należy, że ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie podlegała decyzja Prezesa PFRON w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty należności PFRON. Orzekając w granicach sprawy, zakreślonych rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji, Sąd nie był władny do oceny prawidłowości decyzji wydanych w innym trybie, w tym decyzji wydanych w przedmiocie nakazania Skarżącemu zwrotu środków PFRON, przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy od grudnia 2012 r. do lutego 2017 r. Z tego też względu argumenty skargi, odnoszące się do decyzji nakazującej Skarżącemu zwrot środków PFRON, nie mogły doprowadzić do uwzględnienia skargi na decyzję PFRON w przedmiocie odmowy rozłożenia płatności na raty. Wobec braku możliwości przesłuchania świadków, Sąd oddalił wniosek pełnomocnika skarżącego o przesłuchanie w charakterze świadka Z.O. Niezależnie od powyższego, przypomnieć należy, że każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z wnioskiem o przyznanie ulgi na podstawie art. 49f ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, tj. rozłożenia płatności na raty należności PFRON, bowiem odmowa uwzględnienia wniosku nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej. W oparciu o powołaną powyżej podstawę prawną Skarżący może również ubiegać się o odroczenie płatności należności, co wymaga jednak złożenia stosownego wniosku w tym zakresie do organu. Reasumując, Sąd uznał, że skarga jako nieuzasadniona, na podstawie art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu.