V SA/Wa 1516/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Wrzesińska-Jóźków Sędziowie: WSA Michał Sowiński (spr.) WSA Bożena Zwolenik Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2017 r. sprawy ze skargi [...] na rozstrzygnięcie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych, 2. zasądza od Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz [...] kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę P. (dalej: Skarżąca) jest rozstrzygnięcie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej: MJWPU) z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Skarżąca zwróciła się do MJWPU z wnioskiem o dofinansowanie projektu pt. "Rozwój jakościowy [...] obszaru funkcjonalnego, w tym rewitalizacja przestrzeni architektonicznej, kulturowej i krajobrazu". Wniosek został złożony w ramach konkursu nr RPMA.06.02.00-IP.01-14-043/16 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020 dla Osi priorytetowej VI Jakość życia, Działanie 6.2. Rewitalizacja obszarów zmarginalizowanych, Typ projektów Rozwój infrastruktury technicznej na obszarach rewitalizowanych w celu ich aktywizacji społecznej i gospodarczej. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...], MJWPU poinformowała Skarżącą, że wniosek został odrzucony z przyczyn formalnych, ponieważ nie spełnił Kryterium dostępu nr 1 - "Program rewitalizacji". W związku z negatywnym wynikiem oceny projektu Skarżąca złożyła protest, w treści którego wyjaśniła, że złożony przez nią projekt został wpisany do Wykazu programów rewitalizacji województwa mazowieckiego w dniu 27 czerwca 2017 r. Po przeanalizowaniu wniosku o dofinansowanie, dokumentacji związanej z jego oceną oraz argumentacji przedstawionej w proteście, MJWPU stwierdziła, że nie zaistniały powody do jego uwzględnienia. Informacja o wynikach rozpatrzenia protestu została zawarta w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...]. Wyjaśniono, iż "Zgodnie z RPO WM 2014 - 2020, projekt znajduje się na liście projektów głównych lub przedsięwzięć uzupełniających/pozostałych w obowiązującym właściwym miejscowo programie rewitalizacji. Ww. program wpisany jest do Wykazu programów rewitalizacji województwa mazowieckiego." MJWPU podkreśliła, że na dzień złożenia wniosku, tj. 4.05.2017 r. właściwy miejscowo program rewitalizacji nie został wpisany do Wykazu programów rewitalizacji województwa mazowieckiego. Do ww. Wykazu wpisany został w dniu 27.06.2017 r. Jednocześnie wyjaśniono, że zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Rozwoju wyrażonym w piśmie z 7.07.2017 r. za dzień złożenia wniosku należy uznać dzień złożenia go po raz pierwszy w ramach naboru i w tym dniu wniosek powinien spełniać kryteria dostępu. Brak było zatem podstaw do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia projektu, bo przyczyna niespełnienia kryterium nie mogła zostać usunięta w wyniku uzupełnienia wniosku. Na powyższe rozstrzygnięcie Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła: naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku polegający na błędnym przyjęciu, że nie spełniono kryterium formalnego, tj. wpisania projektu do Wykazu programów rewitalizacji województwa mazowieckiego, podczas gdy projekt ten jest wpisany do powyższego wykazu w dniu 27 czerwca 2017 r.; naruszenie art. 125 ust. 3 lit. a ppkt ii Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 320 z późn. zm.), poprzez brak stosowania przejrzystych i niedyskryminacyjnych kryteriów wyboru projektów. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że z żadnego dokumentu wyznaczającego ramy prawne i reguły konkursu nie wynika warunek wpisania projektu do Wykazu programów rewitalizacji województwa mazowieckiego na dzień składania wniosku. Skarżąca zaznaczyła również, że Wytyczne Ministra Rozwoju, jak i jego stanowisko w zakresie interpretacji kryterium nie mogą stanowić podstawy do wiążących rozstrzygnięć w sprawie, albowiem nie odsyła do nich Regulamin konkursu. W odpowiedzi na skargę MJWPU ponowiła argumentację przedstawioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217 ze zm.), dalej: "ustawa wdrożeniowa", w związku z ustawą p.p.s.a. W myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego. W przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1 tej ustawy. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Po zbadaniu legalności oceny projektu dokonanej przez MJWPU, jak również legalności działań organu podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z dnia [...] sierpnia 2017 r., należy stwierdzić, iż naruszają one prawo. Ocena sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania MJWPU z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności z: - rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L347 z 20.12.2013 r., str. 320), - ustawą wdrożeniową, a także z postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego, w tym: - Wytycznymi programowymi w zakresie kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020, dalej: "Wytyczne", - Regulaminem konkursu Nr RPMA.06.02.00-IP.01-14-043/16 Regionalny Program Operacyjny Województwa Mazowieckiego na lata 2014 – 2020 Oś priorytetowa VI Jakość życia, Działanie 6.2 Rewitalizacja obszarów zmarginalizowanych - typ projektów "Rozwój infrastruktury technicznej na obszarach rewitalizowanych w celu ich aktywizacji społecznej i gospodarczej", dalej: "Regulamin konkursu". Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, wybór projektów do dofinansowania musi być przeprowadzony w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny przy zapewnieniu wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektów w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów (...). Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), który m.in. określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006. Na podstawie art. 57 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5. Stosownie natomiast do brzmienia art. 58 ust. 1 tej ustawy, właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności: 1) treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem; 2) w przypadku nieuwzględnienia protestu - pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61. Przechodząc do omówienia zarzutów skargi należy zauważyć, że projekt, którego ocena jest przedmiotem badania w niniejszej sprawie nie został rekomendowany do dofinansowania ze względu na to, jak wskazał organ, że nie spełnił kryterium dostępu nr 1: "Program rewitalizacji". Kryterium to oceniane jest 0/1, co oznacza, że niespełnienie kryterium wyklucza projekt z dalszej oceny (patrz pkt 9.2 i 9.3 Regulaminu konkursu). W opisie kryterium nr 1 wskazano: "Zgodnie z RPO WM 2014 - 2020, projekt znajduje się na liście projektów głównych lub przedsięwzięć uzupełniających/pozostałych w obowiązującym właściwym miejscowo programie rewitalizacji. Ww. program wpisany jest do Wykazu programów rewitalizacji województwa mazowieckiego". W punkcie 2.1 Regulaminu konkursu wskazano, że warunkiem ubiegania się o wsparcie projektów jest ich wynikanie z aktualnych programów rewitalizacji. Program rewitalizacji, z którego wynika projekt i dla których przeprowadzono z wynikiem pozytywnym weryfikację spełnienia wymogów dotyczących cech i elementów programów, musi znajdować się w Wykazie programów rewitalizacji prowadzonych przez IZ RPO WM, wraz z datą ich uchwalenia. Procedura umożliwiająca wpisanie Programu Rewitalizacji do ww. wykazu znajduje się na stronie internetowej www.funduszedlamazowsza.eu/rewitalizacja. Organ wskazał, że warunkiem ubiegania się o przyznanie dofinansowania było uchwalenie właściwego miejscowo programu rewitalizacji oraz wpisanie właściwego miejscowo programu do Wykazu programów rewitalizacji województwa mazowieckiego na dzień złożenia wniosku. W rozpoznawanej sprawie wniosek o dofinansowanie projektu został złożony w dniu 4 maja 2017 r. (ostatni dzień na złożenie wniosku). Uchwałą z dnia 22 grudnia 2016 r. nr XXXVIII/313/2016 Rady Miejskiej w P., Miejski Program Rewitalizacji P. na lata 2016 – 2023, został przyjęty. W dniu 27 grudnia 2016 r. złożono w Urzędzie Marszałkowskim wniosek o wpisanie ww. Programu do Wykazu programów rewitalizacji województwa mazowieckiego. W dniu 24 stycznia 2017 r. Urząd Marszałkowski poinformował, iż Program wymaga poprawy. Zaktualizowany Miejski Program Rewitalizacji P. na lata 2016 – 2023 został przyjęty w dniu 27 kwietnia 2017 r. Uchwałą nr XLIV/349/2017 Rady Miejskiej w P. W tym dniu złożono w Urzędzie Marszałkowskim wniosek o wpisanie ww. Programu do Wykazu programów rewitalizacji województwa mazowieckiego. Ostatecznie Miejski Program Rewitalizacji P. na lata 2016 – 2023 został wpisany do Wykazu programów rewitalizacji województwa mazowieckiego w dniu 27 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy wdrożeniowej Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego, w celu zapewnienia zgodności sposobu realizacji programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej w zakresie wdrażania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską w tym zakresie, a także w celu zapewnienia jednolitości sposobu realizacji programów operacyjnych i prawidłowości realizacji zadań i obowiązków określonych ustawą, może wydać wytyczne horyzontalne dotyczące innych kwestii związanych z realizacją i zamknięciem programów operacyjnych. Na podstawie powołanego przepisu zostały wydane przez Ministra Rozwoju Wytyczne w zakresie rewitalizacji w programach operacyjnych na lata 2014-2020 wydanych (dokument nr MR/H 2014-2020/20(2)08/2016 z dnia 2 sierpnia 2016 r.) z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 320, z późn. zm.), a także przepisów rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 480/2014 z dnia 3 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (Dz. Urz. UE L 138 z 13.05.2014 r., str. 5, z późn. zm.). Należy zatem podkreślić, iż przywołane wytyczne horyzontalne stanowią jedną z podstaw realizacji RPO WM 2014-2020, która służyć ma zapewnieniu jednolitości sposobu realizacji tego programu i prawidłowości realizacji zadań i obowiązków określonych ustawą. W myśl pkt 1 i 2 Rozdziału 5: "Wybór projektów rewitalizacyjnych" (str. 14-15) ww. Wytycznych, Instytucja Zarządzająca (IZ), przed rozpoczęciem procedur związanych z wyborem projektów rewitalizacyjnych do dofinansowania, opracowuje propozycje kryteriów wyboru tych projektów, które przedstawia właściwemu Komitetowi Monitorującemu (KM). IZ może przedłożyć do akceptacji KM także inne kryteria, poza wynikającymi z niniejszych Wytycznych, dotyczące warunków prowadzenia rewitalizacji w danym programie operacyjnym. W pkt 2 podano, że propozycje kryteriów dotyczą konieczności potwierdzenia, że: a) składany projekt rewitalizacyjny wynika z obowiązującego (na dzień składania wniosku o dofinansowanie) programu rewitalizacji; b) program rewitalizacji, z którego wynika składany projekt rewitalizacyjny, spełnia wymagania określone w niniejszych Wytycznych, tj. posiada określone cechy i elementy. Zgodnie z pkt 5 Rozdziału 5 ocena spełnienia kryterium wskazanego w pkt 2 lit. b powinna być zróżnicowana w zależności od tego czy aktualny program rewitalizacji był już sprawdzany przez IZ RPO. Jeśli nie, to sprawdzeniu w danym postępowaniu podlegać będzie ten dokument pod kątem spełnienia wymogów odnoszących się do jego cech i elementów. Jeśli weryfikacja tych wymogów już była przeprowadzona i zakończyła się rezultatem pozytywnym (tj. dany program rewitalizacji zawarty jest w wykazie, o którym mowa w pkt 8), to weryfikacja odpowiednich wymogów odnoszących się do cech i elementów programu rewitalizacji nie będzie powtarzana w danym postępowaniu, a weryfikacja kryterium, o którym mowa w pkt 2 lit. b, będzie miała co do zasady charakter formalny. Należy zauważyć, iż w pkt 7 lit. a Rozdziału 5 dopuszczono możliwość sprawdzenia spełnienia wymogu, o którym mowa w pkt 2 lit. b w trakcie naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów rewitalizacyjnych, przy czym prowadzony przez IZ RPO wykaz programów rewitalizacji prowadzony jest dla wszystkich pozytywnie zweryfikowanych programów rewitalizacji niezależnie od sposobu ich weryfikacji. Niesporne jest zatem, iż Wytyczne formułują, w odniesieniu do dnia składania wniosku o dofinansowanie, jedynie wymóg złożenia projektu rewitalizacyjnego wynikającego z obowiązującego na ten dzień programu rewitalizacji, nakładając przy tym na IZ RPO obowiązek prowadzenia i bieżącej aktualizacji wykazu programów rewitalizacji, dla wszystkich pozytywnie zweryfikowanych programów rewitalizacji niezależnie od sposobu ich weryfikacji. Zważywszy na fakt, iż zaktualizowany Miejski Program Rewitalizacji P. na lata 2016 – 2023 został przyjęty w dniu 27 kwietnia 2017 r. Uchwałą nr XLIV/349/2017 Rady Miejskiej w P. i w tym dniu złożono w Urzędzie Marszałkowskim wniosek o wpisanie ww. Programu do Wykazu programów rewitalizacji województwa mazowieckiego, ocena organu, iż projekt nie spełnił kryterium dostępu nr 1 jest nieuzasadniona. Nieprawidłowość działania organu we wskazanym zakresie spowodowała, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Sprawa powinna zatem zostać ponownie rozpoznana. Wobec powyższego Sąd stwierdza, że w sprawie naruszono powołane wyżej art. 37 ust. 1 i 2 ustawy oraz wskazane wyżej regulacje zawarte w Wytycznych, co powoduje że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. W ponownym postępowaniu MJWPU rozpatrzy wniesiony protest z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy o zasadach realizacji programów orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.