V SA/Wa 1517/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Protokolant - Urszula Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2008r. sprawy ze skargi A.R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. oddala skargę Przedmiotem skargi z 29 kwietnia 2008 r. (data wpływu do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) wniesionej przez A.R. jest decyzja z dnia [...] marca 2008 r., wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentującego Zakład Ubezpieczeń Społecznych, utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2008 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z 21 lutego 2007 r. A.R. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Wyjaśniła, iż zaległość spowodowana jest nierzetelnym prowadzeniem działalności gospodarczej przez jej męża M.R.. Zaznaczyła, iż o ciążącej na niej odpowiedzialności za zobowiązania męża dowiedziała się dopiero z decyzji z dnia [...] września 2005 r., bowiem on sam nigdy nie mówił jej o istniejącym długu. Podniosła, że od 2005 r. nie mieszka z mężem i nie utrzymuje z nim żadnych kontaktów. Dalej wskazała, iż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej z uwagi na ponoszone koszty utrzymania, konieczność leczenia oraz obowiązek opłacania alimentów na rzecz syna. Decyzją z [...] stycznia 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu powyższego wniosku, odmówił A.R. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu decyzji powołano treść art. 28 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) wskazując jednocześnie, że w przypadku skarżącej nie zachodzi całkowita nieściągalność zadłużenia. Skarżąca otrzymuje bowiem wynagrodzenie z tytułu pracy w wysokości [...] zł brutto miesięcznie. We wniosku z 3 marca 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, A.R. ponowiła argumentację zawartą we wniosku o umorzenie należności. Decyzją z [...] marca 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy wskazał, iż zainteresowana posiada stałe źródło dochodu z tytułu wynagrodzenia za pracę. Wobec powyższego brak jest podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia. Prezes Zakładu zaznaczył, że w przypadku zainteresowanej nie zachodzą okoliczności potwierdzające, iż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby wnioskodawczynię możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto umorzenie należności w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. możliwe jest jedynie w przypadku składek należnych od ubezpieczonych, będących płatnikami składek na własne ubezpieczenia, natomiast w niniejszej sprawie na koncie płatnika występuje również zadłużenie za zatrudnianych pracowników. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.R. wniosła o umorzenie należności. Ponownie wskazała na trudną sytuację materialną oraz zdrowotną. Podkreśliła fakt, iż prowadzone wobec niej postępowanie egzekucyjne zakończyło się zwrotem tytułów egzekucyjnych z klauzulą nieściągalności z uwagi na brak majątku. Ponadto wskazała, iż powstałe z tytułu nieuiszczonych składek zadłużenie dotyczy okresu [...], zaś organ zamiast pięcioletniego, stosuje dziesięcioletni termin przedawnienia należności. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Mając na względzie powyższe, tj. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, a więc badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 1998 r., 137, poz. 887 ze zm.) oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd podkreśla, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracyjny. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. umorzenia należności zgodnie z wnioskiem strony. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu – w tej sprawie decyzji Prezesa Zakładu z [...] marca 2008 r., nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Sąd zważył, iż granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku skarżącej z 21 lutego 2007 r., którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Wobec treści wniosku skarżącej, wszczynającego kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miał - w szczególności - przepis art. 28 w związku z art. 32 u.s.u.s., który stanowi, że przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne znajdują odpowiednie zastosowanie także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz do składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zgodnie z treścią wymienionego art. 28 ust. od 1 do 4 u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia zadłużenia powstałego wobec ZUS. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Jak już powyżej zaznaczono, sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz ZUS, który może – ale nie musi – je umorzyć. Kontrola ta obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd po dokonaniu analizy akt przedmiotowej sprawy doszedł do przekonania, iż Prezes Zakładu, ocenił całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. dokumenty złożone przez skarżącą oraz podniesione przez nią okoliczności. Organ odwoławczy zbadał sytuację materialną wnioskodawczyni, wskazując, iż posiada ona stałe źródło dochodu z tytułu wynagrodzenia za pracę. Jak bowiem wynika z treści zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy materiału, skarżąca jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony w [...] w L. Zainteresowana z ww. tytułu otrzymuje kwotę w wysokości [...] zł netto miesięcznie. Jednocześnie zauważono, iż z otrzymywanego przez wnioskodawczynię wynagrodzenia potrącane są zasądzone od skarżącej alimenty na rzecz syna. Prezes Zakładu przeanalizował także wysokość uiszczanych przez zainteresowaną opłat związanych z utrzymaniem mieszkania. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesiono się do sytuacji zdrowotnej skarżącej, wskazując, iż A.R. znajduje się pod opieką [...] zaś miesięczne wydatki związane z zakupem lekarstw wynoszą [...] zł. Jednakże – jak słusznie zauważył organ – z przedłożonego przez zainteresowaną orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że brak jest przeciwwskazań do kontynuowania podjętego przez wnioskodawczynię zatrudnienia. W ocenie Sądu zgromadzona w aktach dokumentacja potwierdza, iż organ zbadał sprawę w sposób kompleksowy, analizując wszelkie zaistniałe w niej okoliczności zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes Zakładu odniósł się do podnoszonej przez skarżącą argumentacji. W tym miejscu podkreślić należy – jak to już powyżej wskazano – iż nawet w przypadku zaistnienia w sprawie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., istnieje jedynie potencjalna możliwość umorzenia zadłużenia powstałego wobec ZUS. Nawet wówczas bowiem organ podejmujący rozstrzygnięcie nie ma prawnego obowiązku umorzenia należności z tytułu składek. Wydawane na podstawie ww. przepisu decyzje mają charakter uznaniowy co oznacza, że prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi i nie jest on zobligowany do zastosowania ulgi jaką jest umorzenie należności. Jednocześnie nie bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy jest fakt, że Zakład może dochodzić należności z tytułu nieuiszczonych składek od męża skarżącej. Jak bowiem wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału, osobą która prowadziła działalność gospodarczą, odpowiedzialną za powstałe zadłużenie jest M.R., natomiast skarżąca, jako żona dłużnika, na podstawie art. 26 i art. 29 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) ponosi odpowiedzialność za zobowiązania męża. Wprawdzie zainteresowana podniosła w skardze, iż obecnie miejsce pobytu M.R. jest nieznane, jednakże zauważyć należy, że w przypadku uzyskania przez Zakład informacji dotyczących aktualnego adresu męża skarżącej, możliwe będzie skierowanie egzekucji do M.R. Sąd podkreśla, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ dostrzega jeszcze jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek uznając, że rozstrzygnięcie o umorzeniu całości wnioskowanych należności byłoby przedwczesne, to podjęte w ramach uznania administracyjnego - negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie - nie może być uważane za dowolne. Przechodząc do podniesionego w skardze zarzutu przedawnienia należności z tytułu składek stwierdzić należy, iż nie jest on zasadny. Jak wynika z akt sprawy zaskarżona decyzja dotyczy należności z tytułu składek za okres [...]. Oznacza to, że do stycznia 2003 r., kiedy to ustawodawca wydłużył termin przedawnienia należności do lat 10, w stosunku do należności skarżącej nie upłynął przewidziany uprzednio obowiązującymi w tym zakresie przepisami pięcioletni termin przedawnienia. Ponieważ ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074, ze zm.), na mocy której zmiana ta została wprowadzona, nie przewidywała żadnych regulacji przejściowych, to milczenie ustawodawcy w tym względzie uznać należy za założenie bezpośredniego stosowania nowego prawa. Nie oznacza to naruszenia zasady lex retro non agit (prawo nie działa wstecz), ponieważ przedmiotowe regulacje weszły w życie w chwili, gdy należności skarżącej nie uległy jeszcze przedawnieniu. Wyjaśnienia również wymaga kwestia dotycząca możliwości umorzenia zadłużenia skarżącej w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Przepis ten przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Zgodnie z powołanym powyżej paragrafem 3, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż § 1 ww. rozporządzenia określa szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tych składek. W § 2 rozporządzenie definiuje na swój użytek pojęcie "należności z tytułu składek", jako należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami. To właśnie te należności Zakład może umorzyć, jeżeli zobowiązany wykaże, że ich opłacenie pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Przy powołanym brzmieniu przepisów prawa nie ma żadnej wątpliwości, że w oparciu o te przepisy, pomimo braku całkowitej nieściągalności, mogą być umarzane tylko składki ubezpieczonych, będących równocześnie ich płatnikami. Zatem brak jest jakichkolwiek podstaw do rozszerzającej wykładni art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Wyjątek przewidziany w ww. przepisie jest bowiem ustawowo ograniczony do jednej tylko kategorii zadłużenia tj. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Chodzi zatem o składki na ubezpieczenie społeczne osób, które same płacą składki za swoje ubezpieczenie i są jednocześnie płatnikami i ubezpieczonymi. To właśnie należności tej grupy dłużników mogą być umarzane mimo braku całkowitej nieściągalności, z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku sygn. akt III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Pomimo, iż pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Konkludując Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, które mogłyby mieć wpływ na podjęte rozstrzygniecie zaś Prezes Zakładu, dokonał wyczerpującej analizy okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.