V SA/Wa 1518/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. specjalista - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji ... we W. na decyzję Ministra Finansów z dnia ... lipca 2018 r. nr ... w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Fundacji ... we W. kwotę 1000 zł (słownie: tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] lipca 2016 r. Wojewoda [...] zawarł z Fundacją [...], (dalej: Skarżąca, Fundacja) umowę nr [...], w której przyznał dotację celową na realizację zadania pn. "[...]" – w ramach Programu integracji społeczności [...] w Polsce na lata 2014-2020. Dotacja została przyznana w kwocie [...] zł. Zgodnie z § 4 pkt 1 umowy Skarżąca zobowiązała się do realizacji zadania zgodnie z wnioskiem, stanowiącym załącznik nr 1 do umowy, oraz szczegółowym kosztorysem realizacji zadania, stanowiącym załącznik nr 2. Z powyższego kosztorysu wynikało, że dotacja będzie przeznaczona na następujące kategorie wydatków: • "Naukę tańców", • "Transport dzieci na koncert", • "Podwieczorki dla dzieci, napoje na próby", • "Koordynatora zadania - przygotowywanie umów, rozliczenia z kontrahentami, sprawozdania, opłaty itp.", • "Księgowe", • "Koszty administracyjne". Pismem z [...] lipca 2017 r., nr [...] Wojewoda poinformował Fundację, że wydatki rozliczone w sprawozdaniu końcowym z wykonania zadania, zostały zatwierdzone w kwocie [...] zł (w tym kwota dotacji [...] zł). Jednocześnie tym samym pismem Wojewoda wezwał Fundację do zwrotu kwoty [...] (kwoty [...] zł jako części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz kwoty [...] zł jako części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem) wraz z odsetkami. Następnie decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 169 ust. 6 w związku z ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 5 pkt 1 i 2, art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 z późn. zm.) - dalej "u.f.p." oraz art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) - dalej "k.p.a.", określił przypadającą do zwrotu kwotę dotacji, wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobraną w nadmiernej wysokości. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że do zwrotu przypadają: - kwota [...] zł, stanowiąca część dotacji wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem (z uwzględnieniem częściowo dokonanego zwrotu dotacji w kwocie [...] zł), w tym kwota: - [...] zł, dotycząca zakupu kawy (faktura VAT nr [...] z [...] lutego 2016 r.), - [...] zł dotycząca zakupu artykułów spożywczych przeznaczonych na organizację podwieczorka o charakterze świątecznym (faktury VAT nr [...] z [...] grudnia 2016 r. i nr [...] z [...] grudnia 2016 r.), - [...] zł, dotycząca zakupu usług kurierskich (faktura VAT nr [...] z [...] lipca 2016 r.), - kwota [...] zł, stanowiąca dotację pobraną w nadmiernej wysokości, dotyczącą zapłaty za zajęcia ujęte w kategorii wydatków pn. "Nauka tańców". Skarżąca złożyła odwołanie od opisanej decyzji. W dniu [...] lipca 2018 r. Minister Finansów rozstrzygnięciem o numerze nr [...]: 1) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r., nr [...] w części dotyczącej określenia kwot dotacji w wysokości [...] zł oraz w części podstawy prawnej wydania ww. decyzji, i orzekając co do istoty sprawy w tym zakresie, na podstawie art. 169 ust. 6, ust. 1 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.f.p. oraz art. 104 § 1 k.p.a. określił przypadającą do zwrotu kwotę stanowiącą część dotacji celowej, tj. [...] zł, 2) w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. W uzasadnienu decyzji wyjaśniono, że przyznana Skarżącej dotacja ma charakter celowy i została udzielona wyłącznie na dofinansowanie wydatków określonych we wniosku na realizację zadnia oraz w szczegółowym kosztorysie. Tymczasem Fundacja w ramach wydatków na "Podwieczorki dla dzieci, napoje na próby" dokonała zakupu kawy oraz produktów na uroczystą kolację świąteczną. W ocenie organu produkty te wykraczają poza zakres wydatków wskazanych w pkt. 3 załącznika nr 2 do umowy. W umowie nie wskazano bowiem, że w ramach przedmiotowego zadnia mogą być poniesione dodatkowe wydatki z przeznaczeniem na napoje i poczęstunki dla osób dorosłych towarzyszących dzieciom biorących udział w zajęciach. Fundacja zaś, mając świadomość uczestniczenia osób dorosłych w zajęciach dla dzieci powinna była wystąpić o zmianę treści realizowanego zadnia, czego nie uczyniła. Wobec powyższego wydatki te stanowią część dotacji wykorzystaną niezgodnie z przeznaczaniem. Ponadto organ wskazał, że termin realizacji zadania został określony na okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. zaś zajęcia miały odbywać się w każdy wtorek i czwartek. Wobec powyższego, we wskazanym okresie powinny były odbyć się 84 zajęcia (z uwzględnieniem przerwy wakacyjnej zaplanowanej na miesiące lipiec - sierpień oraz po odliczeniu dni świątecznych przypadających w trakcie realizacji zadania). Natomiast z przedstawionej przez Skarżącą listy zawierającej terminy przeprowadzonych zajęć wynika, że zrealizowano 72 zajęcia. Zatem dotacja przyznana na niezrealizowane zajęcia powinna zostać zwrócona jako niewykorzystana nie zaś – jak wskazano w decyzji z [...] stycznia 2018 r. – pobrana w nadmiernej wysokości. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Finansów. Zarzuciła jej naruszenie: 1) art. 6, art. 8, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez brak dokładnego wskazania, które przepisy umowy zostały naruszone, oraz które warunki umowy nie zostały zrealizowane, 2) art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 i art. 15 k.p.a., poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej pomimo tego, że organ I instancji w decyzji nie określił dokładnie naruszonych zapisów umowy oraz niezrealizowanych warunków umowy, czyli nie wyjaśnił sprawy w znacznym zakresie, 3) art. 169 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 168 ust. 4 i art. 150 u.f.p. poprzez uznanie, że dotacje w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pomimo braku przesłanek na to wskazujących, wynikających z ustawy i umowy. Jednocześnie Skarżąca zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła, że organ dowolnie zinterpretował stan faktyczny wywodząc obowiązki wynikające z umowy według własnego uznania. Zaznaczono, że w uroczystym podwieczorku brały udział dzieci uczestniczące w programie zatem organ powinien wskazać, które z produktów nie były użyte do przygotowania potraw na podwieczorek dla dzieci. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018, poz. 2107 ze zm.). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2018., poz. 1302 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." sądy stosują środki określone w ustawie. Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozpoznając skargę Sąd nie jest przy tym związany podnoszonymi w niej zarzutami. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez Ministra Finansów w granicach kompetencji mu przysługujących i badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego jak i z normami prawa materialnego zawartymi w przepisach ustawy o finansach publicznych Sąd stwierdził konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Jak wynika z akt sprawy Skarżąca otrzymała dotację celową na realizację zadania "[...]". Dotacja mogła zostać przeznaczona, m.in. na wydatki takie jak "Podwieczorki dla dzieci, napoje na próby". Wobec powyższego organ zakwestionował zakup kawy w kwocie [...] zł (faktura VAT nr [...] z [...] lutego 2016 r.) oraz wydatki przeznaczone na organizację podwieczorku o charakterze świątecznym w łącznej kwocie [...] zł (faktura VAT nr [...] z [...] grudnia 2016 r. - [...] zł oraz faktura VAT nr [...] z [...] grudnia 2016 r. - [...] zł). Zarzucono, że opisane wydatki nie mieszczą się w zakresie wydatku "Podwieczorki dla dzieci, napoje na próby", zaś w umowie nie wskazano, że w ramach przedmiotowego zadnia mogą być poniesione dodatkowe wydatki z przeznaczeniem na napoje i poczęstunki dla osób dorosłych towarzyszących dzieciom biorących udział w zajęciach. Wobec powyższego wydatki te zadaniem Ministra stanowią część dotacji wykorzystaną niezgodnie z przeznaczaniem. W ocenie Sądu, stanowisko organu wydaje się wyjątkowo rygorystyczne i budzi zastrzeżenia wobec braku rozważenia możliwości uwzględnienia słusznego interesu Skarżącej. W tym miejscu wskazać należy, że Skarżąca jest fundacją, której celem m.in. jest integracja oraz aktywizacja różnych środowisk społecznych, pomoc dzieciom, zapewnienie opieki i wspomaganie rozwoju dziecka w przyjaznym, bezpiecznym i zdrowym środowisku, w poczuciu więzi z rodziną. Fundacja realizuje swoje cele poprzez organizację świetlic środowiskowych, prowadzenie domów kultury oraz placówek oświatowych i szkół. Jednocześnie dochód z działalności gospodarczej Fundacji jest przeznaczany w całości na realizację celów statutowych (§ 4, 5 i 6 Statutu). Działania Fundacji koncentrują się zatem wokół pomocy dzieciom z rodzin dysfunkcyjnych, czy mniejszości [...]. W ramach świetlic środowiskowych podopieczni Fundacji mają możliwość kultywowania tradycji, m.in. poprzez działania integracyjnego zespół "[...]". W ramach podsumowania całorocznej pracy dzieci podczas warsztatów tanecznych prowadzonych w 2016 r., dla dzieci i ich rodziców zorganizowano uroczysty podwieczorek o charakterze świątecznym, podczas którego dzieci miały możliwość zaprezentowania swoich umiejętności. Jak wskazano w złożonych przez Fundację wyjaśnieniach (str. 144 akt administracyjnych), dla wielu dzieci możliwość wystąpienia na scenie przed publicznością była okazją zaprezentowania siebie, a tym samym podniesienia poczucia własnej wartości. Aby oprócz uroczystego pokazu osiągnięć dzieci podkreślić świąteczny charakter spotkania, zakupiona została m.in. sałatka, pierogi czy uszka. Zdaniem organu taki poczęstunek nie mógł zostać uznany za podwieczorek dla dzieci. W ocenie Sądu powyższe twierdzenie świadczy o nieuwzględnieniu zasad wynikających z art. 7 oraz 8 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że zasada proporcjonalności oznacza nakaz wystosowany do organów administracji państwowej, by używały one w realizacji swych działań tylko takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia danego celu. Można zatem stwierdzić, iż jest ona ogólnym nakazem i jednocześnie zakazem wiążącym administrację w bardzo wielu sferach jej działania. Wykonując swoje funkcje, administracja ma zgodnie z tą zasadą działać w sposób rozsądny i racjonalny, bez nadużywania środków i kompetencji jej przyznanych i z jak najmniejszym uszczerbkiem dla obywateli oraz jak najmniejszym kosztem dla społeczeństwa i jednostek. W zasadzie tej zawiera się bowiem zarówno ważenie ochrony interesu publicznego (dobra ogólnego) i interesu indywidualnego, jak i ogólny nakaz miarkowania środków w taki sposób, aby były one adekwatne do celu objętego zamiarem osiągnięcia. Jak wielokrotnie wskazywały sądy administracyjne, istotą zakazu nadmiernej ingerencji – wynikającą z zasady proporcjonalności - jest uznanie, że państwo nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, zwłaszcza zaś ograniczeń o zaburzonej proporcji pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki, a rangą podlegającego ochronie interesu publicznego. Znaczy to, że wszelka ingerencja musi być dokonywana środkami adekwatnymi do zamierzonego celu. W ten sam sposób należy rozumieć też zasadę wynikającą z treści art. 8 k.p.a., która obliguje organy administracji publicznej do tego, aby działały z poszanowaniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (v. wyrok WSA w Warszawie z 18 października 2018 r., sygn. akt 590/18). W ocenie Sądu organ nie wziął pod uwagę specyfiki Skarżącej, która jak już wyżej wskazano działa na rzecz integracji osób i grup narażonych na marginalizację i wykluczenie społeczne, w której placówkach polskie i [...] dzieci mogą uzyskać pomoc w nauce czy wziąć udział w warsztatach. Organ nie wziął również pod uwagę tego, że środki wyegzekwowane od Fundacji pomniejszą pulę środków jakie Skarżąca będzie mogła przeznaczyć na realizację celów statutowych, które bez wątpienia służą społeczeństwu. Organ nie kwestionuje przy tym bynajmniej, że w tradycyjnym przedświątecznym spotkaniu (powszechnie organizowanym np. w różnych placówkach opiekuńczo wychowawczych czy publicznych), które zdaniem Ministra Finansów w tej konkretnej sprawie nie mogło zostać uznane za "podwieczorek", oprócz opiekunów brały przecież udział dzieci uczestniczące w zajęciach i prezentujące opiekunom nabyte umiejętności. Podobnie rzecz ma się z zakwestionowaniem uznanie zakupu kawy jako wydatku wykraczającego poza pojęcie "napoje na próby". W próbach brały wszak udział nie tylko dzieci, ale i prowadzący je dorośli. Zdaniem Sądu w przedstawionych okolicznościach sprawy zaakceptowanie kontrolowanej decyzji byłoby sprzeczne z zasadą słusznego interesu obywatela oraz wynikającą obecnie wprost z art. 8 k.p.a. zasadą proporcjonalności, a także z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Organ rozpoznając sprawę ponownie powinien w swoim rozstrzygnięciu opartym na wskazanych zasadach k.p.a. (art. 7, art. 8) rozważyć, czy w okolicznościach sprawy zasadna jest dokonana przez niego ocena opisanych w decyzji wydatków jako nieuzasadnionych. Sąd uchylił całość kontrolowanej decyzji, zgodnie z zakresem zaskarżenia, kierując się koniecznością ponownej oceny całości sprawy z uwzględnieniem zasad wynikających z art.7 i art. 8 k.p.a. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.