V SA/Wa 152/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia kwoty indywidualnej i odmowy przyznania rekompensaty uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2008 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w L. z [...] listopada 2008 r. w sprawie odmowy cofnięcia kwoty indywidualnej i odmowie przyznania rekompensaty. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z [...] września 2008 r. M. S. wystąpiła do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w L. o przyznanie rekompensaty dla dostawcy hurtowego. Organ rozpatrując złożony wniosek decyzją z [...] listopada 2008 r. nr [...] orzekł o odmowie cofnięcia kwoty indywidualnej i odmowie przyznania rekompensaty. Podejmując stosowne rozstrzygnięcie Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego stwierdził, że wnioskodawczyni w dniu [...] listopada 2006 r., na mocy decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego ARR w L. otrzymała kwotę indywidualną z krajowej rezerwy. Tak więc w stosunku do niej zastosowanie znajduje art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2081 ze zm.), który stanowi, że producent, który otrzymał kwotę indywidualną przyznaną z krajowej rezerwy przeznaczonej dla dostawców hurtowych lub dostawców bezpośrednich, w okresie 2 lat od dnia wydania decyzji, nie może dokonać zbycia oraz oddać w używanie części lub całości kwoty indywidualnej przeznaczonej dla dostawców hurtowych lub bezpośrednich, oraz ubiegać się o przyznanie rekompensaty, chyba że zrzeknie się pisemnie praw wynikających z decyzji w sprawie przyznania kwoty indywidualnej z krajowej rezerwy przeznaczonej dla dostawców hurtowych lub dostawców bezpośrednich. W związku z powyższym organ zauważył, że wnioskodawczyni wypełniła dyspozycję wyżej powołanego przepisu i jednocześnie przed złożeniem wniosku o przyznanie rekompensaty nie przedłożyła pisemnego oświadczenia o zrzeczeniu się praw wynikających z decyzji o przyznaniu jej kwoty indywidualnej z krajowej rezerwy. Tym samym wyczerpała jedną z ustawowych przesłanek, które w przypadku ich zaistnienia wykluczają możliwość ubiegania się o przyznanie rekompensaty. W odwołaniu z 4 grudnia 2008 r. M. S. wniosła o przyznanie rekompensaty, zrzekając się jednocześnie przyznanej kwoty indywidualnej z krajowej rezerwy. Prezes Agencji Rynku Rolnego rozpatrując złożone w sprawie odwołanie decyzją z [...] grudnia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w L. z [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że jeżeli dostawca hurtowy pomimo otrzymania ilości referencyjnej z krajowej rezerwy, przed upływem dwuletniego okresu występuje z wnioskiem o rekompensatę, to dla uzyskania takiej możliwości winien zrzec się praw wynikających z decyzji w sprawie przyznania KI. Organ wskazał, że jest to warunek materialnoprawny, konieczny dla możliwości spełnienia oczekiwań strony w postępowaniu administracyjnym. Tak więc zdaniem organu warunek ten winien być spełniony najpóźniej z dniem wszczęcia postępowania w sprawie w pierwszej instancji, czyli z dniem złożenia wniosku o rekompensatę. Natomiast w przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni dopiero w odwołaniu zrzekła się kwoty indywidualnej otrzymanej z krajowej rezerwy. W związku z powyższym w ocenie Prezesa Agencji Rynku Rolnego okoliczność ta nie może mieć wpływu na ustalenia organu odwoławczego, a tym samym na zmianę decyzji organu I instancji. Na powyższą decyzję M. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o przyznanie jej rekompensaty i uwzględnienie złożonego w odwołaniu oświadczenia o zrzeczeniu się kwoty indywidualnej przyznanej jej z krajowej rezerwy. Ponadto zarzuciła, iż nie była informowana przez organy o potrzebie zrzeczenia się na piśmie kwoty indywidualnej przyznanej jej z krajowej rezerwy. Stwierdziła także, że po otrzymaniu takiej informacji, w dniu [...] grudnia 2008 r. wysłała stosowną rezygnację na piśmie. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Rynku Rolnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego . Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania odwoławczego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Merytoryczny bądź merytoryczno-reformacyjny charakter mają w związku z tym również decyzje tego organu (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 zdanie pierwsze), ukierunkowane na rozstrzygnięcie o określonych prawach lub obowiązkach. Organ ten utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję bądź uchyla ją i sam rozstrzyga o istocie sprawy. Tym samym rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są przez kodeks jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (wyr. NSA z dnia 12 grudnia 1996 r., SA/Ka 1994/95, niepubl.). Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż zastosowanie mają tu przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2081 ze zm.). Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 ww. ustawy, do postępowania w sprawach indywidualnych związanych z kwotowaniem produkcji mleka, rozstrzyganych przez Prezesa Agencji oraz dyrektora oddziału terenowego Agencji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie skarżąca wnioskiem z dnia [...] września 2008 r. wystąpiła o przyznanie rekompensaty w trybie art. 23 a-f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. Stosownie do art. 23a ust. 1 powyższej ustawy, dostawcy hurtowemu lub dostawcy bezpośredniemu, który zobowiąże się do zaprzestania produkcji i wprowadzania do obrotu mleka lub przetworów mlecznych oraz zrzeknie się prawa do indywidualnej ilości referencyjnej stanowiącej jego własność, przyznaje się z budżetu państwa, na jego wniosek (złożony od dnia 1 września do dnia 15 września danego roku kwotowego na formularzu opracowanym i udostępnianym przez Agencję – art. 23c ust. 6), rekompensatę. Zgodnie z art. 23a ust. 2 ww. ustawy, warunkiem uzyskania przez dostawcę hurtowego lub dostawcę bezpośredniego rekompensaty, o której mowa w ust. 1, jest: 1) złożenie pisemnego oświadczenia, w którym dostawca hurtowy lub dostawca bezpośredni zrzeka się prawa do całości indywidualnej ilości referencyjnej, ale nie większej niż określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 23b, począwszy od dnia 1 kwietnia roku kwotowego następującego po roku, w którym złożono wniosek, o którym mowa w art. 23c ust. 4; 2) złożenie pisemnego oświadczenia, w którym dostawca hurtowy lub dostawca bezpośredni zobowiązuje się do zaprzestania produkcji i wprowadzania do obrotu mleka lub przetworów mlecznych począwszy od dnia 1 kwietnia roku kwotowego następującego po roku, w którym złożono wniosek, o którym mowa w art. 23c ust. 4; 3) złożenie pisemnego oświadczenia, w którym dostawca hurtowy lub dostawca bezpośredni zobowiązuje się do utrzymywania w gospodarstwie w okresie co najmniej 3 lat począwszy od dnia 1 kwietnia roku kwotowego następującego po roku, w którym złożono wniosek, o którym mowa w art. 23c ust. 4, pogłowia bydła lub owiec lub kóz w liczbie nie większej niż 1,5 i nie mniejszej niż 0,3 sztuk wyrażonych w dużych jednostkach przeliczeniowych, określonych w przepisach wydanych na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.2)), na 1 ha trwałych użytków zielonych lub gruntów ornych z uprawą roślin pastewnych na pasze w plonie głównym; 4) złożenie pisemnego oświadczenia, w którym dostawca hurtowy lub dostawca bezpośredni zobowiązuje się do posiadania w okresie co najmniej 3 lat począwszy od dnia 1 kwietnia roku kwotowego następującego po roku, w którym złożono wniosek, o którym mowa w art. 23c ust. 4, powierzchni trwałych użytków zielonych lub gruntów ornych z uprawą roślin pastewnych na pasze w plonie głównym nie mniejszej od tej, którą dostawca posiadał w dniu złożenia wniosku, o którym mowa w art. 23c ust. 4; 5) posiadanie w dniu złożenia wniosku, o którym mowa w art. 23c ust. 4, gospodarstwa rolnego w rozumieniu ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969, z późn. zm.3)). Do wniosku o przyznanie rekompensaty dostawca hurtowy lub dostawca bezpośredni dołącza zgodnie z art. 23c ust. 5 pkt 1-3 ww. ustawy: oświadczenia, o których mowa w art. 23a ust. 2 pkt 1-4; kopię umowy z bankiem lub zaświadczenie dotyczące prowadzenia rachunku bankowego, o którym mowa w ust. 4 pkt 4; zaświadczenie potwierdzające posiadanie gospodarstwa rolnego wydane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Jednakże, stosownie do treści art. 15 ust. 5 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych producent, który otrzymał indywidualną ilość referencyjną przyznaną z krajowej rezerwy przeznaczonej dla dostawców hurtowych lub dostawców bezpośrednich, w okresie 2 lat od dnia wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, nie może dokonać zbycia oraz oddać w używanie części lub całości indywidualnej ilości referencyjnej przeznaczonej dla dostawców hurtowych lub dostawców bezpośrednich, oraz ubiegać się o przyznanie rekompensaty, o której mowa w art. 23a ust. 1, chyba że zrzeknie się pisemnie praw wynikających z decyzji, o której mowa w ust. 1. Określone powyżej warunki do przyznania wnioskodawcy rekompensaty są to warunki materialnoprawne, których spełnienie jest niezbędne dla możliwości zrealizowania oczekiwań strony w postępowaniu administracyjnym. Brak wypełnienia przez wnioskodawcę któregokolwiek z powyższych warunków nie stanowi braku formalnego do merytorycznego rozpoznania wniosku. Organ rozpatrujący wniosek o przyznanie rekompensaty bada, na dzień wydania decyzji, czy wszystkie warunki dla wydania pozytywnego rozstrzygnięcia zostały spełnione. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż skarżąca w dniu [...] listopada 2006 r. na mocy decyzji nr [...] Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w L. otrzymała indywidualną ilość referencyjną z krajowej rezerwy krajowej ilości referencyjnej dla dostawcy hurtowego w wysokości [...] kg o referencyjnej zawartości tłuszczu [...] g/kg. Ponadto nie jest kwestionowane, iż od dnia wydania powyższej decyzji, tj. od dnia [...] listopada 2006 r. do dnia złożenia wniosku o przyznanie rekompensaty, tj. do dnia [...] września 2008 r. (data wpływu wniosku do organu) nie upłynął okres 2 lat, a producent w okresie tym nie zrzekł się na piśmie praw wynikających z decyzji w sprawie przyznania IIR z KRKIR. Powyższa okoliczność, zdaniem Sądu, z uwagi na niespełnienie przez skarżącą warunku określonego w art. 15 ust. 5 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych wykluczyła możliwość przyznania wnioskodawczyni rekompensaty na dzień wydania decyzji przez Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w L., tj. na dzień [...] listopada 2008 r. Tak więc sytuacja faktyczna zaistniała w przedmiotowej sprawie obligowała organ I instancji do wydania decyzji o odmowie cofnięcia indywidualnej ilości referencyjnej i odmowie przyznania rekompensaty. W związku z powyższym w ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe. Natomiast skarżąca wnosząc w dniu 4 grudnia 2008 r. odwołanie od powyższej decyzji zawarła w jego treści oświadczenie o zrzeczeniu się indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom Prezesa Agencji Rynku Rolnego, warunek określony w art. 15 ust. 5 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych nie zawiera terminu materialnoprawnego, określającego, że oświadczenie wynikające z tego przepisu ma być złożone najpóźniej z dniem złożenia wniosku o rekompensatę. Sąd zauważa, że racjonalny ustawodawca chcąc wprowadzić takie ograniczenie uczyniłby to wyraźnie w treści powyższego przepisu, tak jak to zostało określone w cytowanym powyżej art. 23a ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, w którym ustawodawca wskazał, że warunkiem uzyskania przez dostawcę hurtowego lub dostawcę bezpośredniego rekompensaty, o której mowa w ust. 1, jest posiadanie w dniu złożenia wniosku, o którym mowa w art. 23c ust. 4, gospodarstwa rolnego w rozumieniu ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym. Ponadto w treści art. 23c ust. 5 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, przytoczonego powyżej, ustawodawca wskazał, jakie dokumenty powinny być dołączone do wniosku o przyznanie rekompensaty. Wśród wymienionych w tym przepisie dokumentów nie ma oświadczenia, o którym mowa w art. 15 ust. 5 ww. ustawy. Mając powyższe na uwadze, złożenie przez skarżącą w treści odwołania z dnia 4 grudnia 2008 r. oświadczenia o zrzeczeniu się indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy, powinno być ocenione merytorycznie przez organ odwoławczy, który prowadząc postępowanie ma zbadać czy na dzień wydania przez niego decyzji wszystkie warunki dla wydania pozytywnej decyzji zostały spełnione. Tak więc Prezes Agencji Rynku Rolnego rozpoznając odwołanie skarżącej powinien zgodnie z zasadą dwuinstancyjności ponownie rozpoznać sprawę merytorycznie z uwzględnieniem stanu faktycznego zaistniałego na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy. Natomiast w niniejszej sprawie Prezes Agencji Rynku Rolnego wydając zaskarżoną decyzję ograniczył swoje działanie jedynie do charakteru kontrolnego, stwierdzając, że zrzeczenie się prawa w postępowaniu odwoławczym nie jest okolicznością możliwą do uznania w trybie art. 136 k.p.a., a tym samym wpływającą na ustalenia organu odwoławczego. Zdaniem Sądu działanie takie jest nieprawidłowe, a ponownie prowadzone przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego postępowanie powinno być ukierunkowane na rozstrzygnięcie o określonych prawach lub obowiązkach wnioskodawczyni z uwzględnieniem złożonego przez nią w odwołaniu oświadczenia o zrzeczeniu się indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy. Rozpatrując ponownie sprawę organ powinien uwzględnić również fakt, iż od dnia wydania decyzji o przyznaniu skarżącej indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy do dnia złożenia oświadczenia o rezygnacji z prawa do KI upłynął wskazany w art. 15 ust. 5 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych okres 2 lat. W związku z powyższym, uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. ,