V SA/Wa 1522/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na rozstrzygnięcie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; oddala skargę Przedmiotem skargi z dnia 30 czerwca 2010 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością "P." z siedzibą w W., jest stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej: "Ministrem") wyrażone w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu nr [...], realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (zwanego dalej: "POIG") pod tytułem: "[...]". Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 26 października 2009 r. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji złożyła w Fundacji [...] w W. (Regionalnej Instytucji Finansującej) wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pod tytułem: "[...]''. Wniosek zgłoszono w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, Priorytet 8 Społeczeństwo Informacyjne - zwiększenie innowacyjność gospodarki, działanie 8.1 Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej. Wniosek otrzymał numer referencyjny [...]. Projekt będący przedmiotem wniosku, dotyczy usługi elektronicznej [...]. Pismem z dnia 16 listopada 2009 r. Fundacja [...] poinformowała, że w trakcie kontroli weryfikacji ww. wniosku stwierdzono uchybienia formalne, które należy usunąć w terminie 5 dni roboczych liczonych od dnia otrzymania wezwania o brakach. Pismem złożonym w dniu 17 listopada 2009 r. P. Sp. z o.o. ustosunkowała się do wezwania Regionalnej Instytucji Finansującej wyjaśniając przyczyny wykrytych w trakcie badania wstępnego braków wniosku. Pismem z dnia 23 listopada 2009 r. poinformowano wnioskodawcę o pomyślnym zakończeniu oceny formalnej złożonego wniosku oraz skierowaniu sprawy do oceny merytorycznej. Fundacja [...] po zakończeniu etapu oceny merytorycznej złożonego wniosku, pismem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] poinformowała P. Sp. z o.o., iż złożony projekt nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej. Uzasadniając prezentowane stanowisko wyjaśniono, iż przedmiotowy projekt nie spełnia następujących kryteriów oceny merytorycznej: 1. projekt polega na przygotowaniu, wdrożeniu i świadczeniu e-usług, - wyjaśniono tutaj, iż projekt nie spełnia kryteriów definicji e-usługi zawartej w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka; 2. planowane wydatki są kwalifikowalne w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu, - wyjaśniono tutaj, iż planowane działania związane z wytworzeniem oferowanej usługi zostaną zakończone w ll etapie realizacji projektu, w związku z tym nie jest racjonalne dofinansowanie dalszej części kosztów, uwzględnionych w pracach etapów IIl, IV, V, VI, generujących koszty niezwiązane z utworzeniem i wdrożeniem usługi; 3. środki będą wykorzystane w sposób efektywny (relacja nakład/rezultat), - wyjaśniono tutaj, iż odrzucenie kwalifikowalności wydatków skutkuje wykluczeniem uznania efektywności planowanych nakładów na projekt; 4. projekt jest wykonalny technicznie i finansowo, a jego przebieg rzeczowo- finansowy jest czytelny, szczegółowy i realny do wykonania, - wyjaśniono tutaj, iż projekt zostanie zrealizowany już w 2 etapie jego realizacji, z czego wynika, iż dalsze etapy są zbędne; 5. wskaźniki produktu i rezultatu są: obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia, - wyjaśniono tutaj, iż projekt nie spełnia przesłanek e-usługi, dlatego też podane wskaźniki dotyczące stworzenia i wdrożenia e-usług są nieosiągalne; Nie zgadzając się z przedstawioną oceną przedmiotowego projektu, wnioskodawca dochowując właściwego trybu postępowania pismem z dnia 19 marca 2010 r. zgłosił protest. W uzasadnieniu protestu spółka odniosła się do prezentowanej w piśmie z dnia [...] marca 2010 r. argumentacji i przedstawiła swoje stanowisko w sprawie wskazując, iż wbrew twierdzeniom Regionalnej instytucji Finansującej przedmiotowy wniosek spełnia wszystkie wymagane kryteria oceny merytorycznej. Fundacja [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] na podstawie § 11 ust. 4 Procedury odwoławczej w ramach POIG stanowiącej załącznik nr 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów POIG 2007-2013 poinformowała, iż złożony protest został rozpatrzony negatywnie. Wskazano, iż w wyniku rozpoznania argumentów prezentowanych w złożonym proteście częściowo uznane zostało stanowisko wnioskodawcy. Uwzględniono złożony protest w zakresie spełnienia kryteriów oceny merytorycznej określonych w pkt 1 i 5 zaskarżonego pisma tj.: - projekt polega na wdrożeniu i świadczeniu e-usług, - wskaźniki produktu i rezultatu są obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele, są adekwatne dla danego rodzaju projektu oraz są realne do osiągnięcia. Nie uwzględniono natomiast stanowiska wnioskodawcy w zakresie kryteriów oceny merytorycznej określonych w pkt 2-4 zaskarżonego pisma tj.: - planowane wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu, - środki będą wykorzystane w sposób efektywny (relacja nakład/ rezultat) - projekt jest wykonalny technicznie i finansowo, a jego przebieg rzeczowo-finansowy jest czytelny, szczegółowy i realny do wykonania. Pismem z dnia 23 kwietnia 2010 r. P. Sp. z o.o. wniosła do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji odwołanie od negatywnego rozpatrzenia protestu dotyczącego oceny merytorycznej przedmiotowego wniosku o dofinansowanie. W uzasadnieniu pisma P. odniosła się do nieuwzględnionych przez rozpoznającego protest twierdzeń dotyczących spełnienia kryteriów 2-4 pisma z dnia [...] marca 2010 r. Wyjaśniono m.in., iż specyfika usługi [...] klientów [...] powoduje, że sprzedaż tego typu usługi do tego typu klientów może nastąpić dopiero po uruchomieniu usługi w pełnej funkcjonalności. Zdaniem odwołującego etapy projektu poświęcone sprzedaży mogą być rozpoczęte dopiero po pełnym i ostatecznym wdrożeniu e- usługi, dlatego też w etapach III-VI nie przewiduje się rozwoju usługi, ale etapy te będą w całości poświęcone działalności marketingowej i sprzedażowej połączonej z oferowaniem klientom usługi w pełnej funkcjonalności. Wyjaśniono także, iż w ocenie odwołującego przyznane środki będą wykorzystane w sposób efektywny. Ponadto odnosząc się do kryterium merytorycznego 4 wskazano, że skrócenie realizacji projektu poprzez usunięcie jednego lub kilku etapów, uniemożliwiałoby osiągnięcie wartości docelowej przychodów ze świadczonych e- usług, a więc uniemożliwiałoby osiągnięcie rentowności i samodzielności projektu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: "Ministrem") rozstrzygnięciem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] rozpoznając ww. odwołanie z dnia [...] kwietnia 2010 r. stwierdził, iż protest został rozpatrzony w sposób właściwy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania oraz odniósł się do podnoszonych w toku postępowania odwoławczego okoliczności. W zakresie nieuwzględnionych kryteriów oceny merytorycznej podniesiono m.in., iż e- usługa przewidziana w projekcie wytworzona zostaje na początku realizacji projektu, zaś kolejne etapy mają służyć zwiększeniu jej sprzedaży. Podkreślono, iż opisy kolejnych etapów obejmują wyłącznie "intensyfikację działań sprzedażowych" oraz "kierowanie działań sprzedażowych i marketingowych" do różnego rodzaju podmiotów. W ocenie organu dalsze działania nie są bezpośrednio związane z celem projektu, którym jest rozpoczęcie świadczenia e-usługi P. na rynku. Cel projektu określony w pkt 15 c wniosku, zostanie bowiem osiągnięty już po drugim etapie wniosku. Organ odwoławczy wskazał również, iż brak planowanych wydatków związanych z rozwojem wnioskowanego projektu w etapach 3-8 podważa twierdzenia wnioskodawcy o konieczności przeprowadzenia tych etapów celem realizacji projektu. Powyższe rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 2010 r. P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Skarżąca spółka zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie § 6 ust. 2 pkt 2 i 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 - 2013 przez ich niezastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że wydatki zaplanowane na etapy III-VI projektu nie spełniają kryteriów racjonalności, adekwatności oraz zasadności, a w konsekwencji błędnym przeprowadzeniu oceny projektu, skutkującej nieuzasadnioną odmową przyznania Skarżącemu dofinansowania na realizację projektu. W uzasadnieniu skargi przedstawiono syntetyczne ujęcie planowanego przebiegu wnioskowanego projektu oraz przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania. Odnosząc się do kwestionowanego stanowiska organu wyjaśniono, iż zasadniczym wymogiem akceptacji wniosków o dofinansowanie jest uznanie za wiarygodne możliwości powstania tzw. owoców trwałych projektu. W ocenie skarżącej spółki stanowisko oceniającego oraz Ministra dotyczące kontynuacji planowanego przedsięwzięcia błędnie utożsamia wytworzenie produktu z osiągnięciem celu projektu. Cel projektu jest bowiem znacznie bardziej złożony i wymaga działań marketingowych i sprzedażowych, dlatego też, niezbędna jest w ocenie skarżącego kontynuacja projektu na etapach po wytworzeniu samego produktu e-usługi. W ocenie skarżącej okoliczność, iż w etapie I i II przeprowadzone zostaną prace związane z wytworzeniem oferowanej e-usługi, nie pozbawia przewidywanych wydatków w etapach III-VI, w tym na działania sprzedażowe i marketingowe, przymiotu kwalifikowalności w rozumieniu obowiązującego w sprawie rozporządzenia. Podkreślono, iż projekt z chwilą zakończenia jego realizacji, tj. po 24 miesiącach, musi być samodzielny i rentowny. Jednym z elementów koniecznych do osiągnięcia tych założeń w aktualnych realiach rynkowych, zdaniem Skarżącego, są działania sprzedażowe i marketingowe nakierowane na dotarcie do jak najszerszego kręgu klientów, co zostało zaplanowane w etapach III-VI. Wskazano tutaj także, iż wydatki na tego typu działania przepis § 6 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia zalicza do wydatków kwalifikowanych, określając je jako "promocja wdrożonych rozwiązań dokonywana drogą elektroniczną i tradycyjną". Skarżąca zarzuciła również, iż Regionalna instytucja Finansująca oraz Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie ustosunkowali się do argumentów podniesionych przez Spółkę ograniczając się w zasadzie do powtórzenia stanowiska wyrażonego w ocenie merytorycznej wniosku. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi oraz odniósł się do powoływanych w skardze zarzutów wskazując przy tym na ich bezzasadność. W uzasadnieniu pisma wyjaśniono m.in., iż twierdzenia skarżącej spółki w zakresie zasadności wydatków przewidzianych na etapie III-VI realizacji przedmiotowego wniosku nie zasługują na uwzględnienie z uwagi na brak odzwierciedlenia tych okoliczności w treści złożonego wniosku. Powołano tutaj, iż w punkcie 20 wniosku dotyczącym przebiegu rzeczowo-finansowego realizacji projektu nie wskazano dla etapów III-VI żadnych wydatków kwalifikowanych z przeznaczeniem na promocję. Uznano zatem, iż wydatki ponoszone w ww. etapach będą przeznaczone na bieżącą działalność spółki, już po wdrożeniu e-usługi, które to wdrożenie nastąpi w I i II etapie realizacji projektu. Podtrzymano także stanowisko organu, iż ze względu na fakt, że wydatki przewidziane w etapach III-VI realizacji projektu nie będą przeznaczone na utworzenie i wdrożenie e-usługi, nie jest możliwe uznanie, iż będą one wykorzystane w sposób efektywny w relacji nakład/rezultat. Pismem z dnia 23 sierpnia 2010 r. P. Sp. z o.o. ustosunkowując się do odpowiedzi organu na skargę podtrzymała argumentację prezentowaną w skardze oraz w toku postępowania o konieczności realizacji etapów od III do VI a tym samym o kwalifikowalności wydatków przeznaczonych na te etapy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153,poz.1270 ze zm.) /zwanej dalej: "p.p.s.a.7, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministerstwa Spraw wewnętrznych i Administracji, na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Dodać należy, iż art. 37 u.z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b uz.p.p.r. ustawodawca nakłada na instytucję zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury. Poddając rozstrzygnięcia Instytucji zarządzającej lub Instytucji pośredniczącej (której powierzono określone zadania) kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Rozpoznając niniejszą sprawę na podstawie ww. przepisów prawa Sąd nie stwierdził aby zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy, a w związku z tym brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Wniosek o dofinansowanie został zgłoszony w ramach Programu Operacyjnego innowacyjna Gospodarka 2007 -2013, zatwierdzonego decyzją Komisji Europejskiej z dnia 1 października 2007 r. oraz uchwałą Rady Ministrów z dnia 30 października 2007 r. W ramach tego Programu określono 9 Priorytetów, skarżący aplikowali o finansowanie z VIII - Społeczeństwo informacyjne - zwiększanie innowacyjności gospodarki Działanie 8,1 .Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej. Podstawowym aktem prawnym regulującym udzielanie wsparcia w ramach tego działania - oprócz oczywiście aktów fundamentalnych tj. wspomnianej wyżej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka ,2007-2013 zatwierdzonego decyzją Komisji Europejskiej z dnia 1.10.2007 r. oraz uchwałą Rady Ministrów z 30.10.2007 r. - jest rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 13.08.2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007- 2013( Dz.U. Nr 153 poz. 956 ze zm. ). Rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 6b ust. 10 ustawy dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 oraz z 2008 r. Nr 116, poz. 730 i 732). Spór między stronami sprowadza się do ustalenia czy koszty wskazane w etapach realizacji projektu od III do VI można uznać za koszty kwalifikowane. Definicję kosztów kwalifikowanych zawiera wspomniane wyżej rozporządzenie z 13.08.2008 r. Zgodnie z § 3 ust 1 pkt 14 wydatki kwalifikujące się do objęcia wsparciem są to : a) wydatki określone w rozporządzeniu, faktycznie poniesione i udokumentowane, bezpośrednio związane z projektem i niezbędne do jego realizacji, pomniejszone o naliczony podatek od towarów i usług, z wyjątkiem gdy zgodnie z odrębnymi przepisami podmiotom, o których mowa w § 4 ust. 2 i § 9 ust. 2, nie przysługuje prawo do jego zwrotu lub odliczenia od należnego podatku od towarów i usług, b) wydatki ogólne rozliczane ryczałtem, o których mowa w § 6 ust. 2 pkt 4 lit. b. Należy więc rozważyć czy są to wydatki niezbędne do realizacji projektu określonego we wniosku o dofinansowanie jako "[...]". Jak wynika z harmonogramu realizacji projektu cel ten zostanie osiągnięty po zakończeniu realizacji II etapu - usługa będzie wtedy gotowa do udostępnienia. Pozostałe etapy nie służą już realizacji usługi, mają na celu osiągnięcie przez Spółkę dodatniego wyniku finansowego. Spółka zakłada, że potrzebuje ok 1,5 roku na wystarczające rozpropagowanie usługi wśród potencjalnych klientów. Twierdzi, że skoro ma obowiązek zapewnić trwałość projektu, to dofinansowane winny być wszystkie wydatki, które tę trwałość mogą zapewnić. Jednak w świetle powyższej definicji wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem nie można się zgodzić z takim twierdzeniem. Wydatki muszą bowiem być bezpośrednio związane z projektem i niezbędne do jego realizacji. A jak wspomniano wnioskodawca sam zdefiniował projekt jako stworzenie i udostępnienie usługi P. Dlatego też środki na funkcjonowanie Spółki do czasu osiągnięcia przez usługę rentowności Spółka winna zapewnić we własnym zakresie. Zdaniem Sądu definicji kosztów kwalifikowanych nie można interpretować rozszerzająco, gdyż mamy do czynienia ze środkami publicznymi, które podlegają ogólnym regułom finansów publicznych. Rozumienie wydatków kwalifikowanych jako wydatków niezbędnych do osiągnięcia przez projekt rentowności byłoby, w ocenie Sądu, taką właśnie niedopuszczalną rozszerzającą interpretacją. Należy też zwrócić uwagę na fakt, iż właściwie jedynym argumentem wskazywanym przez stronę skarżącą jest obowiązek wynikający z § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia utrzymania trwałości projektu przez okres co najmniej 3 lat od dnia zakończenia realizacji projektu. Jednak ten sposób wnioskowania nie może znaleźć akceptacji z uwagi na ścisłą definicję wydatków, o czym już wspomniano. Reasumując, zdaniem tut. Sądu w składzie rozpoznającym sprawę, zaskarżone rozstrzygnięcie zawarte w piśmie organu z dnia [...] listopada 2009 r. wydane zostało w sposób prawidłowy, a w związku z tym brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na zasadzie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2) ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju orzekł, jak w sentencji wyroku.