V SA/Wa 1526/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2011 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie z wniosku o przyznanie pomocy finansowej ze środków unijnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz G. B. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 18 lutego 2005 r. G. B. wystąpił z wnioskiem do [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (zwanej daje Oddziałem ARiMR) o dofinansowanie w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" działanie "Ułatwienie startu młodym rolnikom", priorytet "Wspieranie zmian i dostosowań w sektorze rolno – żywnościowym". Decyzją wydaną w I instancji Dyrektor Oddziału ARiMR umorzył postępowanie. Wskazał, iż uzupełnienia złożonego wniosku wpłynęły do Oddziału ARiMR 13 października 2005 r. i z tym dniem wniosek uzyskał status kompletności. Jednak w wyniku kontroli stwierdzono różnice pomiędzy stanem faktycznym w gospodarstwie a "oświadczeniem potwierdzającym spełnienie minimalnych standardów w zakresie higieny, ochrony środowiska i warunków utrzymania zwierząt w gospodarstwie rolnym". Pismem z dnia 4 listopada 2005 r. G. B. został poproszony o złożenie wyjaśnień, które wpłynęły do Oddziału ARiMR w dniu 16 listopada 2005 r. Niezależnie jednak od powyższego podkreślono, że ze względu na wyczerpanie środków finansowych Oddział ARiMR nie mógł podpisać z G. B. umowy o dofinansowanie realizacji projektu. Wskazano również, że wniosek zainteresowanego został umieszczony, jako kompletny na liście rezerwowej wniosków oczekujących na wsparcie, o czym został on poinformowany pismem z dnia 20 stycznia 2006 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Prezesa ARiMR z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy oprócz przywołania argumentów podniesionych przez organ I instancji (o których wyżej mowa) podkreślił, że zapisy zawarte w Uzupełnieniu Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacji i modernizacji sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" będącym załącznikiem do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2117 z późn. zm.) stanowią, że pomoc w ramach działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom" może być przyznana osobie, która po raz pierwszy stała się posiadaczem samoistnym lub zależnym gospodarstwa rolnego nie wcześniej niż 12 miesięcy przed podjęciem przez ARiMR decyzji o udzieleniu pomocy. Z przedstawionej przez G. B. umowy darowizny (akt notarialny Rep A nr [...]) wynika, że ostatnim możliwym dniem podpisania z ww. umowy o dofinansowanie projektu był dzień 10 lutego 2006 r. Do tego dnia Oddział ARiMR nie dysponował jednak środkami na sfinansowanie projektu. W związku z tym wniosek został wykreślony z listy oczekujących na finansowanie i takiemu finansowaniu nie podlegał. Przypomniano również, że przepisy Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacji i modernizacji sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w części 3.1 Opis Działań Uzupełnienia Programu przewidują, że projekty przyjmowane są do realizacji w ramach dostępnych środków. W związku z powyższym organ odwoławczy odwołał się do treści art. 105 § 1 kpa zgodnie z którym w przypadku gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Jego zdaniem w sprawie niniejszej ową bezprzedmiotowość należy ocenić w aspekcie braku środków finansowanych ARiMR. Odnosząc się do treści odwołania podkreślono, że G. B. otrzymał informacje o możliwości zapoznania się z aktami sprawy a zatem w toku postępowania przed organem I instancji nie mogło dojść do naruszenia art. 10 kpa. Za niezasadny uznano również zarzut niedoręczenia pełnomocnikowi odwołującego się decyzji wydanej w I instancji ponieważ w postępowaniu przed ARiMR G. B. nie ustanowił pełnomocnika. W aktach sprawy brak było bowiem stosowanego pełnomocnictwa. Zostało ono doręczone dopiero w dniu 23 marca 2010 r. w związku z toczącym się postępowaniem odwoławczym. W ocenie organu odwoławczego pomiędzy rozstrzygnięciem a jego uzasadnieniem istnieje wewnętrzna spójność. Odwołującemu się przedstawiono bowiem ciąg zdarzeń jaki miał miejsce w związku z oceną wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, a także faktyczne i prawne powody umorzenia postępowania. Decyzję organu II instancji zaskarżył G. B. zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tj. art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez błędne wskazanie stronie przesłanek jago umorzenia i błędne uzasadnienie decyzji w tym zakresie. 2. art. 6 i 7 kpa w zw. z art. 140 kpa oraz art. 10 i 32 kpa poprzez błędną, niezgodną z przepisami prawa i niedokładną ocenę w postępowaniu odwoławczym zarzutu naruszenia art. 10 kpa w zw. art. 32 kpa przez organ I instancji z uwagi na niedoręczenie pełnomocnikowi strony decyzji z dnia 10 lipca 2009 r. pomimo złożenia pełnomocnictwa do akt sprawy. W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że skarżący co do zasady zgadza się z merytorycznym rozstrzygnięciem, nie zgadza się natomiast z jego uzasadnieniem. Zdaniem skarżącego motywowanie umorzenia postępowania brakiem środków było nielogiczne i błędne albowiem nawet w przypadku dostępności środków nie mogłyby być one przyznane skarżącemu. Poza tym odmienna treść uzasadnienia decyzji umożliwi stronie dochodzenie roszczeń na drodze cywilnej. Dzięki postulowanej zmianie uzasadnienia możliwe będzie bowiem wykazanie, iż to opieszałość pracowników ARiMR spowodowała zaistnienie szkody. Skarżący ma więc interes prawny w domaganiu się poprawnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył co następuje: W przedmiotowej sprawie skargę uznać należy za formalnie dopuszczalną jak i merytorycznie zasadną, aczkolwiek tylko z powodu naruszenia przez organ art. 105 § 1 kpa. Na wstępie zauważyć należy, że kwestionowana przez skarżącego decyzja jest dla niego niekorzystna. Skarżący nie kwestionuje jej co do zasady. Prezentuje jednak stanowisko, że argumentacja przytoczona na jej uzasadnienie jest błędna. W tym miejscu godzi się przypomnieć, że orzecznictwo sądowe dokonując wykładni art. 107 § 1 kpa uznało za dopuszczalne wzruszenie decyzji administracyjnej tylko z powodu wadliwości stwierdzeń zawartych w jej uzasadnieniu i to nawet wtedy kiedy zgodna z prawem jest jej sentencja (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 lutego 1990 r. sygn. akt IV SA 832/89 lex nr 10133). Zgodnie z art. 107 § 1 kpa uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji. Z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, praw i subsumcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Oznacza to, że ocenie sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniami (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2000 r. sygn. akt I SA/Gd 668/98 lex nr 47109). Czym innym jest jednak prawna możliwość kwestionowania decyzji z powodu jej uzasadnienia, czy, innym zaś ocena zarzutów które pod jego adresem formułuje skarżący. Odnosząc się do tej kwestii zauważyć należy, iż zarzut niedoręczenia pełnomocnikowi skarżącego decyzji wydanej w I instancji pozostaje bez wpływu na wynik postępowania. Z akt sprawy wynika bowiem, iż tenże pełnomocnik był nie tylko autorem skargi na decyzję wydaną w postępowaniu odwoławczym ale i autorem odwołania od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Brak doręczenia decyzji ARiMR z dnia [...] lipca 2009 r. profesjonalnemu pełnomocnikowi i to niezależnie od tego czy pełnomocnik ten był wówczas ustanowiony czy też nie, nie pociągał więc za sobą jakichkolwiek negatywnych skutków prawnych dla skarżącego. Inaczej sytuacja wygląda gdy chodzi o zarzut naruszenia art. 105 § 1 kpa. Zarzut ten sąd uznaje za trafny. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania gdy postępowanie to z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Owa bezprzedmiotowość zachodzi jednak wtedy gdy sprawa która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła taki charakter w jego toku. W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 1995 r. sygn. akt III ARN 50/95OSNAPiUS nr 11/1996 poz. 150 Sąd Najwyższy podkreślił, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozstrzygania jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją art. 105 § 1 pkt nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sprawach w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. W nauce prawa wskazuje się z kolei na bezprzedmiotowość podmiotową dotycząca organu lub strony oraz przedmiotową, którą należy odnieść do interesu prawnego, o którym ma się rozstrzygać w sprawie, podstawy prawnej załatwienia sprawy oraz prawotwórczych elementów stanu faktycznego (por. tezy 5-6 komentarza do art. 105 kpa B. Adamiak, J. Borkowski, Wydanie 8 Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2006 r.). Przechodząc na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwoju obszarów wiejskich 2004 – 2006" (Dz. U. nr 207 z 2004 r. poz. 2117 ze zm.) projekty przyjmowane są do realizacji w ramach dostępnych środków. Nie oznacza to jednak, że wyczerpanie puli tychże środków obliguje organ do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego. Istota sprawy sprowadza się, więc do rozstrzygania czy dostępność środków jest elementem stanu faktycznego wyrażonego w normie prawnej stanowiącej podstawę przyznania dofinansowania. W ocenie sądu owa dostępność nie jest elementem stanu faktycznego w powszechnym rozumieniu (tak też NSA m.in. w wyrokach wydanych w sprawach o sygn. akt II GSK 269/09 oraz II GSK 270/09). Istotne znaczenie ma tu, bowiem treść uregulowań zawartych w art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. nr 116 z 2004 r. poz. 1206). Postępowanie uregulowane tymi przepisami zakłada istnienie dwóch odrębnych etapów dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych. Wydane w pierwszym etapie rozstrzygnięcie ma charakter aktu indywidualnego i jednostkowego. Jest też władcze w tym znaczeniu, że rodzi określone skutki prawne. Rozstrzygnięcie pozytywne dla strony stanowi o "przejściu" do drugiego etapu. Niewątpliwie etap pierwszy ma charakter postępowania administracyjnego. Jego bezprzedmiotowość należałoby, zatem oceniać wyłącznie z punktu widzenia podstaw prawnych znajdujących w nim zastosowanie. A zatem w świetle treści art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju jak i przywołanego wcześniej Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. (Dz. U. Nr 207 z 2004 r. poz. 2117) oczywistym jest, że merytorycznie rozpoznawany wniosek nie jest weryfikowany z punktu widzenia dostępności środków. Przesłanki wskazane w ww. uregulowaniach pozwalających na weryfikację wniosków odnoszą się bowiem wyłącznie do celu jaki realizacja danego projektu ma osiągnąć oraz zasad działania dofinansowania. Reasumując jeszcze raz należy podkreślić, że konstrukcja reguł przyznawania dofinansowania i zawierania umów o dofinansowanie nie pozwala przyjąć aby dostępność środków była okolicznością która rzutuje na rozpoznanie co do istoty sprawy w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem ubiegającego się o dofinansowanie. Dostępność środków nie jest bowiem elementem materialnego stosunku prawnego o którym należy orzec w decyzji kończącej postępowanie o którym mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. Ustalenie czy środki są dostępne nie mieści się w przedmiocie tego postępowania. Tymczasem bezprzedmiotowość skutkującą umorzeniem postępowania rozpatrywać należy wyłącznie w odniesieniu do sprawy w której postępowanie się tyczy. Wskazać należy również, że etap drugi może zostać uruchomiony tylko w razie pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku ubiegającego się o dofinansowanie. Oznacza to, że organ rozstrzygający co do istoty sprawę o przyznanie dofinansowania nie może brać pod uwagę regulacji przewidzianych dla drugiego etapu. Unormowania właściwe dla zawierania umów nie stanowią podstawy prawnej w postępowaniu przewidzianym w art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 105 § 1 kpa jaki sformułowano w skardze uznać należy za zasadny, albowiem skarżący miał racje wskazując, że motywowanie umorzenia postępowania brakiem środków było w sprawie niniejszej nielogiczne i błędne. Podstawą rozstrzygnięcia sądu jest art. 145 § 1 pkt. lit. a, oraz art. 200 p.p.s.a.