V SA/Wa 1527/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant: specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia ... sierpnia 2006 r. T. M. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w W. o rozłożenie na raty zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz o umorzenie odsetek, opłaty dodatkowej i kosztów upomnienia. W uzasadnieniu wniosku powołał się na swoją trudną sytuację finansową. Wyjaśnił, że z uwagi na niekorzystną koniunkturę gospodarczą popadł w zadłużenie co w efekcie doprowadziło do zlikwidowania prowadzonej działalności gospodarczej oraz niepowodzeń w życiu rodzinnym. Wnioskodawca rozwiódł się z żoną i jest obowiązany do płacenia alimentów na syna w wysokości ... zł miesięcznie. Wskazał, że jego obecna żona zarabia ... zł brutto miesięcznie jednak planuje przejść na urlop wychowawczy, wnioskodawca zarabia natomiast ... zł brutto. Zobowiązany zaznaczył również, że z obecną żoną posiada rozdzielność majątkową. Zwrócił też uwagę na problemy mieszkaniowe – wraz z żoną i dwojgiem dzieci mieszkają w mieszkaniu komunalnym, którego głównym najemcą jest dziadek żony. We czwórkę mieszkają w pokoju o pow. ... m². Decyzją z dnia ... lutego 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w W. działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 3 oraz art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 z późn. zm.) – dalej powoływana jako "u.s.u.s.", odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu odsetek, opat dodatkowych oraz kosztów upomnienia od zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej wysokości ... zł. Zakład Ubezpieczeń Społecznych opisał sytuację materialną wnioskodawcy oraz przywołał treść przepisów u.s.u.s. normujących kwestię ulg w spłacie zaległych składek. Następnie uznał, że powstałe zadłużenie nie jest nieściągalne, ponieważ wnioskodawca uzyskuje dochody z tytułu zatrudnienia. Jednocześnie organ nie stwierdził zaistnienia okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca stwierdził, że zaległe składki są całkowicie nieściągalne. Podkreślił, że nie posiada żadnego majątku, do którego można by skierować egzekucję. Ponadto wskazał, że jego żona przebywa na bezpłatnym urlopie wychowawczym, oraz że jego czteroosobowa rodzina dysponuje jedynie kwotą ... zł na miesięczne utrzymanie. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia ... maja 2010 r. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i treść mających zastosowanie w sprawie przepisów u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Organ powołując się na zgromadzoną w sprawie dokumentację stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła całkowita nieściągalność, egzekucja prowadzona przez urząd skarbowy okazała się bowiem skuteczna. Rozważając zaistnienie w sprawie przesłanek uzasadniających umorzenie zaległości pomimo braku ich całkowitej nieściągalności organ stwierdził, że przesłanki te w rozpoznawanej sprawie zachodzą. Jednocześnie – powołując się na uznanie administracyjne – ZUS stwierdził jednak, że wniosek dłużnika nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślił przy tym, że zarówno wnioskodawca, jak i jego małżonka są osobami w wieku produkcyjnym, oboje mają zatrudnienie chociaż żona zobowiązanego przebywa na urlopie wychowawczym. W skardze na powyższą decyzję T. M. wniósł o jej uchylenie z uwagi na naruszenie art. 28a ust. 3 u.s.u.s. Uzasadniając skargę przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz swoją aktualną sytuację finansową. Zgodził się ze stanowiskiem organu, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, ponieważ zaległe należności są potrącane z jego wynagrodzenia za pracę. Skarżący w przeciwieństwie do organu uznał natomiast, że opłacenie zaległych składek pozbawi jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Dodatkowo stwierdził, że argumenty ZUS o potencjalnych możliwościach zarobkowych jego i jego żony są jedynie hipotezą niemożliwą do spełnienia w najbliższym czasie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W dniu ... stycznia 2011 r. podczas przeprowadzonej przed tutejszym sądem rozprawy skarżący oświadczył, że od zeszłego roku prowadzona jest wobec niego egzekucja zaległości alimentacyjnych po ... zł miesięcznie. Zaległości z tego tytułu do chwili wszczęcia egzekucji wraz z odsetkami wyniosły ... zł. Skarżący przedstawił zaświadczenie o zatrudnieniu i zarobkach potwierdzające obciążenie uzyskiwanego wynagrodzenia w kwocie ... zł netto kwotą ... zł miesięcznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej – p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym kontrola ta obejmuje stan faktyczny i prawny na dzień wydania decyzji. Stwierdzić należy, że powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Dokonując oceny należy ustalić, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania, nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały wpływ na tę ocenę. Zdaniem Sądu złożona w niniejszej sprawie skarga jest zasadna, z uwagi na fakt dokonania oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób mało wnikliwy, a tym samym na odbiegające od rzeczywistości ustalenie stanu faktycznego. Zgodnie bowiem z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wobec treści wniosku o umorzenie zaległych należności wobec ZUS, wszczynającego kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miał -w szczególności- przepis art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Nie ulega wątpliwości, iż rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest rozstrzygnięciem uznaniowym. Oznacza to, iż w takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95). Dalej, podnieść należy, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego – w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli – winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym stosownie do treści art. 107 k.p.a. jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja ZUS z dnia ... maja 2010 r. okazała się wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W tym miejscu Sąd zauważa, iż ze względu na okoliczności podnoszone przez skarżącego, niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określał w znacznej mierze powyżej powołany przepis § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ww. rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Zatem, kierując się treścią tej regulacji prawnej, organ orzekając ponownie w sprawie miał obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącego oraz ustalenia, czy zapłata odsetek wraz z opłatami dodatkowymi i kosztami upomnienia rzeczywiście może zagrozić egzystencji skarżącego i jego rodziny. Tymczasem w zaskarżonej decyzji ZUS stwierdził jedynie, że cyt. "materiał wskazuje, że obecnie zobowiązany uzyskuje dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę, ma więc możliwość spłaty figurujących zaległości wraz z należnymi odsetkami chociażby w układzie ratalnym". Ocena materiału dowodowego została zatem niedopuszczalnie ograniczona. Organ nie rozważył wysokości ponoszonych przez skarżącego wydatków i ich wpływu na możliwość spłacenia zaległości. Podkreślić należy, że w sprawach dotyczących ulg w spłacie należności składkowych, ZUS przytaczając jedynie treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i opisując – chociażby szczegółowo – zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bez przeprowadzenia jednak wnikliwej jego analizy, dopuszcza się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Zauważyć też trzeba, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zbudowane w oparciu o schemat zawierający: przedstawienie sytuacji materialnej i osobistej strony, treść przepisów regulujących kwestie umorzenia zaległości wobec ZUS oraz jedno zdanie podsumowania, w którym organ stwierdza, że strona nie spełnia przesłanek określonych w tych przepisach, bez wątpienia nie spełnia wymogów wskazanych w art. 107 §3 k.p.a. Uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno bowiem zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, uniemożliwia – w przypadku jej zaskarżenia – ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy i okoliczności podnoszonych przez stronę. Sąd podkreśla, iż podejmując ponownie decyzję w przedmiocie umorzenia zaległych należności organ powinien opierać się na aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej strony. Po ustaleniu tych okoliczności i po dokonaniu wszechstronnej oceny zebranych w sprawie dowodów, organ winien w szczególności zwrócić uwagę na ewentualną możliwość umorzenia w całości lub w części zobowiązań wobec ZUS w oparciu o przesłanki zawarte w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z tych względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.