V SA/Wa 1529/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej; oddala skargę Gmina [...] (zwana dalej: skarżącą) otrzymała w 2010 r. dotację celową z budżetu państwa przeznaczoną na dofinansowanie zadań własnych realizowanych w zakresie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym w łącznej kwocie 1.063.744 zł - zgodnie z art. 90d i art. 90e ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.). W związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości w zakresie rozliczenia przyznanej dotacji celowej, pismem z 20 grudnia 2011 r. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu do budżetu państwa części ww. dotacji, pobranej w nadmiernej wysokości z budżetu państwa na realizację zadania własnego polegającego na udzieleniu uczniom pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 169 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; zwana dalej: u.f.p.) – zobowiązał skarżącą do zwrotu kwoty 149.046,12 zł, wraz z należnymi odsetkami. W decyzji wyjaśnił, że na realizację wskazanego zadania skarżąca przeznaczyła kwotę 745.230,60 zł, a zatem zadanie to zostało sfinansowane w całości ze środków pochodzących z dotacji celowej. W świetle obowiązujących przepisów co najmniej 20% tej kwoty (zatem 149.046,12 zł) powinno pochodzić ze środków własnych Gminy. Skarżąca pismem z 2 marca 2012 r. złożyła odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 2, art. 8 oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie ww. przepisów w sprawie; art. 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty, poprzez niezastosowanie wskazanego przepisu w sprawie; rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 22 lutego 2005 r. w sprawie terminów przekazywania dotacji celowej gminom na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym oraz sposobu ustalania wysokości tej dotacji, poprzez niezastosowanie w sprawie; art. 9 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r., poprzez niezastosowanie w sprawie oraz art. 128 ust. 2 u.f.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie. Dla uzasadnienia swojego stanowiska skarżąca powołała się na stanowisko przedstawione w piśmie Ministra Edukacji Narodowej z 23 lipca 2010 r. nr DZSE-BKO-045-57/2010. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Finansów decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Minister w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że art. 128 ust. 2 u.f.p. stanowi, że kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Zdaniem Ministra przepis ten precyzyjnie określa górny limit procentowy na dofinansowanie kosztów realizacji zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego. Wyjątki od tej generalnej zasady mogą określić jedynie "odrębne ustawy". Minister zauważył, iż żaden z przepisów zawartych w ustawie o systemie oświaty nie stanowi, by dotacje celowe na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym mogły być przyznane w wyższej wysokości, bądź też by dotacje celowe były przyznawane w pełnej wysokości realizowanego zadania. Ponadto podkreślił, że przepisy u.f.p. oraz ustawy o systemie oświaty, nie są ze sobą sprzeczne. Art. 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi bowiem jedynie, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Ustawodawca wyraźnie rozgraniczył pojęcia dofinansowania i finansowania realizacji zadań publicznych (art. 126, art. 127 ust. 1 pkt 1 oraz art. 127 ust. 2 pkt 3 u.f.p. zawierający definicję dotacji celowych). Rozróżnienie takie zawiera także art. 169 ust. 2 u.f.p. definiujący pojęcie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Pojęciem dofinansowanie posłużono się jednoznacznie w art. 128 ust. 2 u.f.p. oraz w art. 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty, co oznacza, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają zasady ogólne wynikające z art. 128 ust. 2 u.f.p., w którym ustawodawca odwołuje się wprost do dotacji celowych, do proporcji, i w którym jest mowa o dofinansowaniu wskazanych zadań. Minister podkreślił, że zadania realizowane w zakresie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów były i są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego (zgodnie z art. 90p ustawy o systemie oświaty) i tym zakresie regulacja ta nie uległa zmianie. Dlatego też Wojewoda nie naruszył przepisów art. 2, art. 8 i art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP ani też art. 9 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Zdaniem Ministra, z istoty zadania (własnego jednostki samorządu terytorialnego) i obowiązujących przepisów, które powołano w sprawie należy wywieść wniosek, że przedmiotowe świadczenia na rzecz uczniów nie mogą być finansowanie w całości z budżetu państwa, lecz powinny być jedynie w określonym zakresie dofinansowywane. Użycie w art. 128 ust. 2 u.f.p. wyrazu dofinansowanie oznacza, że środki z budżetu państwa w postaci dotacji celowej mają na celu jedynie wsparcie realizacji określonego zadania własnego gminy. W związku z tym, jednostki samorządu terytorialnego nie mogą być zwolnione z obowiązku ponoszenia chociażby części kosztów realizacji zadań własnych, w tym przypadku zadań dotyczących udzielania pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym. Minister stwierdził, że nie kwestionuje stanowiska prezentowanego w powołanym w odwołaniu piśmie Ministra Edukacji Narodowej z 23 lipca 2010 r., w zakresie w jakim uznaje, że ustawą odrębną, o której mowa w ust. 2 art. 128 u.f.p., jest ustawa o systemie oświaty, co nie stanowi kwestii spornej w sprawie. Jednakże przepisy tej ustawy nie precyzują, by udział procentowy dofinansowania tego zadania środkami dotacji celowej z budżetu państwa mógł być wyższy niż 80% kosztów realizacji zadania. Nie podzielił także poglądu zawartego w ww. piśmie, że brak wskazania wprost w ustawie o systemie oświaty proporcji określających, jaka wielkość dotacji z budżetu państwa przypada na stypendia i zasiłki uczniowskie, uzasadnia stwierdzenie braku wymogu tzw. wkładu własnego na realizację zadania własnego gminy. Uzasadnienia w tym zakresie nie można upatrywać w postanowieniach zawartych w art. 90b ustawy o systemie oświaty, ponieważ przepis ten w ogóle nie odnosi się do pojęcia dotacji celowych. W skardze z 28 maja 2012 r. na powyższą decyzji Ministra Finansów skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca powtórzyła zarzuty z odwołania i wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2012 r. Motywy skargi są zbieżne z tymi, które zostały przedstawione w odwołaniu. Przy czym skarżąca uwypukliła, iż reguła określona w przepisie art. 128 ust. 2 u.f.p. nie znajdzie w przedmiotowej sprawie zastosowania z uwagi na kompleksowe uregulowanie całości kwestii dotacji jej wysokości w przepisach szczególnych, tj. w art. 90r ustawy o systemie oświaty oraz przepisach wykonawczych, tj. rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 22 lutego 2005 r. w sprawie terminów przekazywania dotacji celowej gminom na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym oraz sposobu ustalania wysokości tej dotacji. § 1 rozporządzenia ustala sposób ustalania wysokości dotacji celowej dla gminy na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym, podając odpowiedni algorytm. Według przyjętego algorytmu - ustalana jest wysokość dotacji celowej dla każdej gminy. Regulacje powyższe stanowią przepisy szczególne do rozwiązania przyjętego w art. 128 ust. 2 u.f.p., co oznacza, że gmina powinna otrzymać z budżetu dotację w kwocie obliczonej zgodnie z ww. rozporządzeniem, a nie w kwocie ukształtowanej przez wymóg art. 128 ust. 2 u.f.p. Nie można zaakceptować sytuacji jako zgodnej z prawem, w której gmina miałaby ze środków dotacji sfinansować cały zakres obciążającego ja zadania, a jednocześnie na podstawie art. 128 ust. 2 u.f.p. byłaby zobowiązana do zwrotu części dotacji (i to z odsetkami ), która została dla niej obliczona w określonej (przysługującej jej) wysokości. Postępowanie takie byłoby postępowaniem absurdalnym i bezprawnym. Ponadto zaskarżone decyzje stoją w sprzeczności z wykładnią oraz uzasadnieniem wprowadzenia zmian do ustawy o systemie oświaty ustawą z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 281, poz. 2781). Wprowadzenie i uzasadnienie wprowadzenia zmiany do ustawy przepisów związanych z pomocą materialną dla uczniów, m.in. art. 90r ustawy, ujęte w druku sejmowym nr 3361 z dnia 12 października 2004 r. potwierdza interpretację i właściwe rozumienie przepisów przez skarżącą. Bowiem zmiany te miały wywołać skutków finansowych dla jednostek samorządu terytorialnego. W związku z tym realizacja pomocy materialnej dla uczniów następuje więc wyłącznie w ramach środków przekazanych z budżetu Państwa. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację faktyczną i prawną zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zdaniem Sądu złożona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, ze stosownie do przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej dalej: p.p.s.a.) – Sąd, w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa w stopniu określonym w tym przepisie, może zaskarżoną decyzję uchylić w całości albo w części lub stwierdzić jej nieważność, nie ma natomiast możliwości wydania orzeczenia merytorycznie rozstrzygającego sprawę administracyjną, bowiem takie uprawnienie przysługuje tylko powołanym do tego organom administracji zgodnie z przysługującymi im kompetencjami. Rozpoznana sprawa dotyczy dotacji udzielonej w roku budżetowym 2010. Wszystkie akty dotyczące dotacji (decyzje budżetowe) zostały wydane w roku 2010. Z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), która w przepisie art. 128 ust. 1 stanowi, że udzielanie dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy, a w ust. 2, że kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba, że odrębne ustawy stanowią inaczej. Powyższy przepis określa górny limit procentowy dofinansowania kosztów realizacji zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego dotacją celową udzieloną z budżetu państwa na poziomie maksymalnie 80% kosztów realizacji zadania. Wyjątki od tej generalnej zasady mogą określić jedynie "odrębne ustawy". Jak trafnie zauważył Minister w zaskarżonej decyzji wykładnia językowa tego przepisu jest jednoznaczna i niepozostawiająca żadnych wątpliwości, co do jego rozumienia. Po pierwsze, użycie wyrazu "dofinansowanie" oznacza, że środki z budżetu państwa w postaci dotacji celowej mają na celu wsparcie realizacji określonego zadania własnego gminy w części, a nie w całości. Stosując wykładnię językową należy bowiem kierować się znaczeniem słów oraz tym, że ustawodawca racjonalnie używał takich a nie innych słów. Należy zatem wskazać, że ustawodawca wyraźnie rozgranicza pojęcia "dofinansowania" i "finansowania" realizacji zadań publicznych, np. w art. 126, art. 127 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 3 u.f.p. zawierających definicję dotacji celowych. Rozróżnienie takie zawiera także art. 169 ust. 2 u.f.p. definiujący "dotację pobraną w nadmiernej wysokości". Takie rozumienie powyższej normy prawnej prowadzi do konkluzji, że tylko część realizacji zadania może być finansowana dotacją celową (maks. 80%) natomiast pozostała część finansowania danego zadania spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, sięgnął do protokołu z posiedzenia sejmowej Komisji Finansów Publicznych z 8 lipca 2009 r., nr 180, Biuletyn z posiedzenia 2499/VI z którego wynika, że art. 128 u.f.p. przeszedł bez poprawek i nie było na posiedzeniu w ogóle żadnej dyskusji odnośnie zawartych w nim unormowań. Natomiast to, że pod rządami poprzedniej ustawy o finansach publicznych możliwe było sfinansowanie przedmiotowego zadania w 100% z dotacji celowej, nie może stanowić argumentu przemawiającego za tym, że nadal jest to możliwe. Ustawodawca wprowadzając przepis art. 128 ust. 2 nowej ustawy o finansach publicznych wyraźnie określił poziom dofinansowania zadania własnego gminy związanego z udzielaniem pomocy materialnej dla uczniów. Należy uznać, że całkowity koszt zrealizowanego zadania powinien zostać najwyżej w 80% sfinansowany ze środków budżetu państwa, natomiast 20% środków winna wyłożyć dana gmina. Wskazany przepis art. 128 u.f.p. stanowi potwierdzenie, jak słusznie, zdaniem Sądu wywodzi organ, że dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie bieżących zadań własnych powinny odgrywać ograniczona rolę wśród źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Z istoty bowiem zadania własnego wynika, że jego finansowanie musi mieć charakter samodzielny i kreatywny (por. wyrok TK z 28 czerwca 2001r. sygn. akt U 8/00OTK 2001 nr 5 poz. 123). Nie ulega wątpliwości, że zadania realizowane w zakresie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów należą do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego w myśl art. 90p ustawy systemie je oświaty. Z tego powodu nie jest zasadny podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 128 ust. 2 u.f.p. w związku z art. 90r ustawy o systemie oświaty. Ponadto Sąd podkreśla, że nie ulega wątpliwości, że ustawa o systemie oświaty jest "odrębną ustawą’’ w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, jednakże żaden z przepisów ustawy o systemie oświaty nie określa procentowego udziału dofinansowania przedmiotowego zadania. Art. 90b ustawy o systemie oświaty jedynie ogólnie określa źródła finansowania pomocy materialnej dla uczniów, a art. 90r stanowi tylko, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Ustawa ta nie reguluje więc w odmienny sposób pomocy materialnej dla uczniów i brak w niej wyłączenia stosowania art. 128 ust. 2 u.f.p. Taką regulację zawiera np. ustawa z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz. U. Nr 123, poz. 835), która w art. 35 ust. 3 stanowi, że "do kwoty dotacji dla jednostek samorządu terytorialnego poszkodowanych na skutek powodzi, przeznaczonej na zadania własne związane z usuwaniem skutków powodzi, nie stosuje się warunku określonego w art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych." Wobec powyższego, organy trafnie uznały, że w przedmiotowej sprawie doszło do pobrania dotacji celowej z budżetu państwa w nadmiernej wysokości. W myśl art. 169 ust. 2 u.f.p. – dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej, niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Nieprawidłowość w przedmiotowej sprawie polegała na pobraniu z budżetu państwa środków finansowych w wysokości wyższej, niż niezbędna na dofinansowanie dotowanego zadania, ponieważ środki z dotacji celowej przeznaczonej na wskazany cel zostały pobrane w kwocie wyższej niż wynikało to z limitu procentowego określonego wprost w artykule 128 ust. 2 u.f.p. Wysokość kwoty dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości została wyliczona prawidłowa. Za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 2 i art. 8 Konstytucji RP ze względu na naruszenie zasady zabezpieczenia interesów w toku poprzez bezpośrednie stosowanie nowej ustawy o finansach publicznych. Powyższych zasad nie można rozumieć jako nakazu niezmienności prawa i zakazu ingerencji ustawodawcy w stosunki prawne rozciągnięte w czasie, bowiem jednostka zawsze musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego prawa, ale nawet niezwłocznego wprowadzenia regulacji prawnych. Jednak w przedmiotowej sprawie dotacja udzielana była pod rządami ustawy o finansach publicznych z 2009 r. na warunkach oraz zasadach w niej wyrażonych, a nie była to kontynuacja "interesów w toku" zapoczątkowanych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o finansach publicznych. Zmiana zasad czy wysokości przyznawania dotacji celowych nie narusza zasady zabezpieczenia interesów w toku, gdy określone korzyści przyznawane są po wejściu w życie nowych regulacji w przedmiotowym zakresie. Ponadto nie można zgodzić się z zarzutem, że w związku z wejściem w życie art. 128 ust. 2 u.f.p. nastąpiły zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego, które powinny powodować odpowiednie zmiany w podziale dochodów publicznych (art. 167 ust. 4 Konstytucji RP). Zauważyć bowiem należy, że pod rządami obowiązującej przed 1 stycznia 2010 r. ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych na podstawie art. 108 – który był częściowym odpowiednikiem obecnie obowiązującego art. 128 u.f.p. – dotacje celowe mogły być przyznawane na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych, jakkolwiek bez określenia wysokości tego dofinansowania. W związku z powyższym także powołane w skardze intencje ustawodawcy określone w druku sejmowym nr 3361 z dnia 12 października 2004 r., w związku z prowadzonymi zmianami nowej ustawy prawo o finansach publicznych z 2009 r. pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Sąd za chybione uznał także zarzut dotyczący naruszenia art. 9 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985 r. Zgodnie z tym przepisem, społeczności lokalne mają prawo, w ramach narodowej polityki gospodarczej, do posiadania własnych wystarczających zasobów finansowych, którymi mogą swobodnie dysponować w ramach wykonywania swych uprawnień. Wysokość zasobów finansowych społeczności lokalnych powinna być dostosowana do zakresu uprawnień przyznanych im przez Konstytucję lub przez prawo. Niewątpliwie ustawodawca zapewnił jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych w formie: dochodów własnych (m.in. podatków lokalnych, dochodów z majątku gminy, darowizn, etc.), ogólnych subwencji państwa, dotacji celowych w budżetu państwa. Sąd zauważa jednocześnie, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, że dwa naczelne organy jakimi są Ministerstwo Finansów i Ministerstwo Edukacji Narodowej odmienne interpretują przepis ustawy o finansach publicznych, jednak biorąc pod uwagę to, że przedstawiona interpretacja Ministra Edukacji Narodowej jest błędna, a ponadto nie ma mocy wiążącej, nie mogła mieć wpływu na wynik postępowania sądowego. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.