V SA/Wa 1529/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska, Protokolant - ref. staż. Małgorzata Skomiał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. w S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty odsetek przypadających do zwrotu w związku z nieterminowym rozliczeniem zaliczki oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez E. Sp. z o.o. w S., dalej: "Skarżąca", do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: organ I instancji albo WFOŚiGWW) z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu w wysokości 63.188,00 zł stanowiącej równowartość odsetek od nierozliczonych w terminie środków przekazanych w ramach zaliczki na realizację projektu dofinansowanego z Funduszu Spójności. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Organ I instancji ustalił, że w dniu [...] sierpnia 2012 r. Skarżąca otrzymała zaliczkę wysokości 2.345.149,30 zł na realizację projektu dofinansowanego z Funduszu Spójności. Zgodnie z § 8 ust. 3a umowy o dofinansowanie zawartej pomiędzy Skarżącą, a WFOŚiGWW zaliczka miała być rozliczona w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania tj. do dnia [...] listopada 2012 r. W dniu [...] października 2012 r. Skarżąca przedłożyła wniosek o płatność na kwotę 709.254,51 zł, następnie w dniu [...] listopada 2012 r. dokonała zwrotu niewykorzystanej kwoty w wysokości 88.530,90 zł. Wniosek dotyczący pozostałej kwoty 1.547.363,89 zł został złożony do Instytucji Wdrażającej w dniu [...] listopada 2012 r. tj. po terminie przewidzianym w umowie o dofinansowanie. Złożenie przez Skarżącą wniosku o rozliczenie części zaliczki w wysokości 1.547.363,89 zł z dziewięciodniowym opóźnieniem w stosunku do terminu określonego w umowie, spowodowało konieczność uznania wskazanej kwoty za zaliczkę nierozliczoną w terminie. Organ I instancji wskazał więc, że od kwoty 1.547.363,89 zł powinny zostać naliczone odsetki podatkowe za okres od dnia przekazania Skarżącej zaliczki ([...] sierpień 2012 r.) do dnia złożenia wniosku o płatność rozliczającego ([...] listopada 2012 r.). Jako podstawę prawną decyzji WFOŚiGW wskazał m.in. art. 189 ust. 3 i art. 207 ust. 1 pkt 3, ust. 9 i ust. 11 ustawy o finansach publicznych, a jako przyczynę faktyczną brak złożenia wniosku o płatność, rozliczającego przekazane dofinansowanie w formie zaliczki w terminie wynikającym z § 8 ust. 3a umowy o dofinansowanie, co skutkowało koniecznością naliczenia odsetek. Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie, w którym zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 15, art. 27 ust. 1 pkt 6a, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), art. 60 pkt 6, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 207 ust. 1 pkt 3, ust. 9 i ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj.: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), art. 70 ust. 1 lit. b Rozporządzenia Rad WE Nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające Rozporządzenie (WE) Nr 1260/1991, art. 6, art. 7, art. 77 k.p.a. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję wydaną przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej uznając jej słuszność pod faktycznym i częściowo prawnym. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, iż na podstawie art. 189 ust. 3 ustawy o finansach publicznych oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich, termin i warunki rozliczenia zaliczki określone są przede wszystkim w umowie o dofinansowanie. Zgodnie z § 8 ust. 3a umowy o dofinansowanie, Skarżąca miała obowiązek rozliczenia udzielonego dofinansowania w formie zaliczki w terminie 3 miesięcy od dnia jej otrzymania. Oznacza to, że aby całkowicie rozliczyć zaliczkę była obowiązana w terminie określonym w umowie o dofinansowanie, liczonym od dnia otrzymania zaliczki, złożyć do WFOŚiGW wniosek o płatność, w którym wykazałaby wydatki kwalifikowalne o wartości pozwalającej na rozliczenie przekazanej kwoty zaliczki (przy uwzględnieniu stopy dofinansowania projektu) lub w tym terminie zwrócić niewykorzystaną część zaliczki. Określony w umowie o dofinansowanie termin na rozliczenie zaliczki wynosił 3 miesiące, liczone od dnia otrzymania zaliczki, czyli od dnia [...] sierpnia 2012 r. Termin ten upłynął w dniu [...] listopada 2012 r. Skarżąca drugi wniosek o płatność rozliczający ww. zaliczkę złożyła w dniu [...] listopada 2012 r. czyli po wskazanym w umowie terminie do którego beneficjent zobowiązał się do rozliczenia zaliczki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz od Ministra Infrastruktury i Rozwoju kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 26 ust. 1 pkt 15, art. 27 ust. 1 pkt 6a, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez niewłaściwe uznanie, że powyższe przepisy mogą stanowić podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji; 2. art. 60 pkt 6, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 207 ust. 1 pkt 3, ust. 9 i ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie; 3. art. 6, 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie zasady legalizmu i niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego. W motywach skargi Skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy oraz rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenia podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); określanej dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że jest ona prawidłowa co do końcowego rozstrzygnięcia, aczkolwiek Sąd nie podziela wszystkich wyrażonych w uzasadnieniu poglądów co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej sporne są dwie kwestie – czy w ogóle nastąpiło opóźnienie w rozliczeniu zaliczki oraz czy istniała w chwili wszczęcia postępowania tj. w dniu [...] grudnia 2013 r. podstawa prawna do wydania decyzji określającej przypadającą do zwrotu kwotę odsetek od nieterminowo rozliczonej zaliczki. Należy przypomnieć, że od dnia 8 kwietnia 2014 r. zmienił się zapis m.in. art. 189 u.f.p. , w którym dodano ustępy od 3a do 3e wyraźnie normujące tryb określania odsetek należnych na podstawie ust. 3. Przepisów tych nie stosuje się jednak do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie powyższej nowelizacji (art. 23 i 24 ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. Dz. U. 2014.379). Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 189 ust. 3 u.f.p. w przypadku niezłożenia wniosku o płatność na kwotę lub w terminie, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie ust. 4, od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach zaliczki, nalicza się odsetki jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz. U. Nr 223, poz. 1786) rozliczenie zaliczki polega na wykazaniu przez beneficjenta wydatków kwalifikowalnych we wnioskach o płatność złożonych do właściwej instytucji, w terminach i na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie oraz zgodnie z systemem realizacji danego programu operacyjnego, lub na zwrocie zaliczki. Stosownie do treści § 8 ust. 3a umowy o dofinansowanie spornego projektu beneficjent ma obowiązek rozliczenia udzielonego mu dofinansowania w formie zaliczki w terminie 3 miesięcy od dnia jej otrzymania. W przypadku braku rozliczenia w terminie Beneficjent zobowiązany jest do zapłaty odsetek, na zasadach określonych w art. 189 ust. 3 u.f.p. Mając powyższe na względzie, należy uznać, iż dokonując oceny stanu faktycznego organ odwoławczy zasadnie wskazał, iż beneficjent był zobowiązany do złożenia wniosku o płatność rozliczającego całą zaliczkę przekazaną w dniu [...] sierpnia 2012 r. w kwocie określonej w § 8 ust. 1 pkt 1 umowy o dofinansowanie, tj. 2.345.149,30 zł w terminie do dnia [...] listopada 2012 r. Bezsporne jest, że Skarżąca nie dochowała powyższego terminu. Aby wykazać, że była uprawniona do złożenia wniosku o płatność w terminie późniejszym powołuje się jedynie na nieobowiązujące w dacie złożenia wniosku o płatność Wytyczne w zakresie sprawozdawczości z 2009 r. W ocenie Sądu przytoczony przepis rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 189 ust. 4 u.f.p. wraz z zapisami umowy o dofinansowanie wyraźnie wskazuje w jakim terminie i w jaki sposób winna być rozliczona zaliczka. Przechodząc do oceny drugiego z zarzutów tj. nieistnienia podstawy prawnej do wydania decyzji określającej kwotę odsetek przypadających do zwrotu, to w ocenie Sądu zarzut ten również należy uznać za nietrafny. Nie ulega wątpliwości, że art. 189 ust. 3 u.f.p. stanowi podstawę do naliczenia odsetek - w przypadku niezłożenia wniosku o płatność na kwotę lub w terminie, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie ust. 4, od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach zaliczki, nalicza się odsetki jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność. Nie ulega też wątpliwości, jak trafnie wskazuje organ, że są to niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu art. 60 u.f.p. Chociaż przed wspomnianą wyżej nowelizacją nie zostały wymienione w treści tegoż przepisu , jednak wyliczenie w nim zawarte miało (i ma) charakter przykładowy, o czym świadczy użycie słów "w szczególności". Odsetki od środków publicznych mają także charakter publiczno-prawny, gdyż są świadczeniem akcesoryjnym, o czym będzie jeszcze mowa niżej. Wobec powyższego dla określania i dochodzenia zwrotu tych środków właściwa jest droga postępowania administracyjnego, czego jak się wydaje strona skarżąca nie kwestionuje. Za nie do przyjęcia należy uznać stanowisko strony zmierzające do wykazania, że co prawda w ustawie o finansach publicznych istnieje podstawa do naliczania odsetek w przypadku opóźnienia w rozliczeniu płatności zaliczkowych, jednak nie ma wskazanego trybu do określenia kwoty odsetek przypadającej do zwrotu i jedynym sposobem dochodzenia przez właściwe organy tych odsetek jest pomniejszenie kolejnych płatności. Oczywiście pomniejszenie kolejnych płatności jest formą odzyskania przez budżet odsetek Jednak należy zwrócić uwagę na fakt, iż przepis art. 189 ust. 3 u.f.p. wskazuje wyraźnie - w przypadku niezłożenia wniosku o płatność na kwotę lub w terminie, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie ust. 4, od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach zaliczki, nalicza się odsetki jak dla zaległości podatkowych. Brzmienie tego przepisu wskazuje wyraźnie – w przypadku opóźnienia w złożeniu wniosku odsetki są naliczane zawsze. Przepis ten nie daje więc podstaw do różnicowania sytuacji beneficjenta czy po opóźnieniu będą mu się należały kolejne płatności czy też nie . Należy też podkreślić, że art. 189 ust. 3 u.f.p. jest podstawą materialnoprawną do zaistnienia obowiązku zapłaty odsetek, należności o publiczno-prawnym charakterze i jest podstawą do wydania decyzji. Sąd nie podziela stanowiska organu, że podstawą tej decyzji w zakresie zastosowanego trybu orzekania nie może być art. 207 u.f.p. , bowiem odsetki naliczane na podstawie art. 189 ust. 3 u.f.p. nie stanowią środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Odsetki są przecież świadczeniem akcesyjnym wobec należności głównej (w tym przypadku wypłaconego zaliczkowo dofinansowania). Odsetki są wynagrodzeniem za korzystanie z cudzych pieniędzy lub rzeczy zamiennych bądź rekompensatą za opóźnienie w zapłacie sumy pieniężnej, a ich wysokość ustalana jest jako ułamek (procent) należności głównej za określony czas korzystania z tych dóbr (lub czas opóźnienia). O tym, iż art. 207 u.f.p. obejmuje również odsetki naliczane na podstawie art. 189 ust. 3 świadczy również treść art. 207 ust. 3 – pomniejszenie kolejnych płatności może być zastosowane nie tylko w przypadku orzeczenia o zwrocie środków (art. 189 ust.2 u.f.p.) , ale także odpowiednio do odsetek, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 189 ust. 3. Był więc do odsetek naliczonych na podstawie art. 189 ust. 3 u.f.p. taki sam tryb potrącania jak do środków dofinansowania, w przypadku gdy beneficjent ma jeszcze niezrealizowane kolejne transze dotacji. Wykładnia systemowa prowadzi więc nieuchronnie do wniosku, że w przypadku, gdy naliczonych odsetek nie można potrącić z kolejną transzą należy zastosować tryb przewidziany w art. 207 ust. 1 u.f.p. Podstawa prawna do określenia odsetek na podstawie art. 207 u.f.p. nie budziła dotąd zresztą wątpliwości zarówno w praktyce organów administracji, jak i sądów administracyjnych. Należy wskazać, że powoływany w zaskarżonej decyzji art. 61 u.f.p. ma charakter określający jedynie ogólną kompetencję organów, w przypadku gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Za odmienną interpretacją nie przemawia także treść wspomnianej nowelizacji, która ma zastosowanie do spraw wszczętych po dniu 8.04.2014 r. Uściśliła ona jedynie pojęcia i procedury, które zdaniem ustawodawcy na gruncie dotychczasowych przepisów mogły wywoływać wątpliwości interpretacyjne. Jednak, co należy jeszcze raz podkreślić, nieprzewidujące żadnych wyjątków brzmienie art. 189 ust. 3 u.f.p., akcesyjny charakter odsetek w stosunku do należności głównej (rozliczonego z opóźnieniem dofinansowania ze środków unijnych) powodują, że również w stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją do odsetek naliczanych na podstawie art. 189 ust. 3 u.f.p. należało zastosować tryb określony w art. 207 u.f.p. Powyższy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego czyni zbędnym ustosunkowanie się do kwestii właściwości organów orzekających w pierwszej i drugiej instancji, gdyż wspomniany art. 207 reguluje tę kwestię jasno i wyczerpująco. Jednak mimo częściowo błędnego uzasadnienia, w tym częściowo nietrafnego powołania podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, nie narusza ona prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż tryb orzekania i właściwość organów odpowiada w pełni wymogom określonym w art. 207 ust. 8 -12 u.f.p. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie błędny pogląd organu II instancji w sprawie podstawy prawnej orzekania o obowiązku zwrotu odsetek naliczonych na podstawie art. 189 ust. 3 u.f.p. nie wpłynął w żaden sposób na wynik sprawy, gdyż prawidłowa również pod względem wskazania podstawy prawnej decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.