V SA/Wa 1531/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Asesor WSA - Andrzej Kania, Protokolant - Joanna Pietraś - Skobel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2007 r. sprawy ze skargi Z. Ż. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... marca 2007 r. nr ... w przedmiocie odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oddala skargę Wnioskiem z dnia 6 listopada 2006 r. (który wpłynął do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P, Inspektorat w P. w dniu 9 listopada 2006 r.) Z. Ż. wniósł o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. W piśmie wskazał, że Prezes ZUS decyzją Nr ... z dnia ... lipca 2006 r. umorzył jego zaległości z lat dziewięćdziesiątych, ponieważ zostały spełnione przesłanki do ich umorzenia. Wskazał, że jego sytuacja majątkowa, rodzinna i zdrowotna nie zmieniła się i nie jest w stanie opłacić należności wobec ZUS. Wyjaśnił, że jego rodzina składa się z pięciu osób, w tym czterech bezrobotnych bez prawa do zasiłku, a córka uczy się w gimnazjum. Wnioskodawca podał, że dom jest własnością jego babki; on sam wymaga stałego leczenia i przyjmuje leki, a z dniem 1 marca 2006 r. zawiesił działalność. Podkreślił, iż w związku z trudną sytuacją rodzinną KRUS rozłożył mu zaległości na raty i wskazał, że rodzina utrzymuje się z zasiłku, a organowi wiadoma jest jego sytuacja majątkowa i rodzinna. Do wniosku dołączył m.in. decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z ... kwietnia 2006 r. dotyczącą rozłożenia zaległości składkowych na 10 rat. Decyzją Nr ..., wydaną w sprawie ..., z dnia ... grudnia 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład) odmówił umorzenia należności oraz odsetek od składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne i Fundusz Pracy - za okres od .... do .... W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że brak jest przesłanek do umorzenia należności wynikających z art. 28 ust 1 i ust 3 a, oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s."), a także § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu organ rentowy wskazał, iż strona podlegała ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej z zakresie "Sklep spożywczo-przemysłowy". Działalność była prowadzona w zakresie sprzedaży detalicznej żywności, napojów i wyrobów tytoniowych w wyspecjalizowanych sklepach gdzie indziej nie sklasyfikowanej, na podstawie zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej nr ... z dnia ... września 1990 r. wydanego przez Wójta Gminy W. ze zmianą zgłoszoną w dniu 4 lutego 2005 r. W związku z decyzją KRUS w P. o wyłączeniu wnioskodawcy z ubezpieczenia społecznego rolników od dnia ... kwietnia 2005 r. oraz nie wywiązania się z obowiązku zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych, Inspektorat ZUS w P. wydał decyzję Nr ... z ... października 2005 r., którą objął stronę ubezpieczeniami społecznymi z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia ... kwietnia 2005 r. i powiadomił o wysokości należnych składek. Organ podkreślił, iż mimo uprawomocnienia się decyzji i wysłania upomnień wzywających do uregulowania składek za okres ... na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy strona nie dokonała zapłaty składek. Organ przyznał, iż rodzina wnioskodawcy znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i dochód z prowadzonej przezeń działalności gospodarczej za rok 2005 wyniósł .. zł (organ wskazał zaświadczenie z US P. z ... września 2006 r.). Zakład wskazał, że na utrzymaniu wnioskodawcy jest troje dzieci z których dwoje nadal się uczy, oraz że decyzją GOPS w W. najmłodszej córce przyznano stypendium w kwocie ... zł miesięcznie, a rodzina objęta jest pomocą społeczną. Organ podał, iż strona użytkuje gospodarstwo rolne o pow. ok. ... ha i ciążą na niej nieuregulowane składki w KRUS spłacane w układzie ratalnym oraz rachunki za telefon i wodę oraz polisa OC. Ponadto z ustaleń kontrolnych Zakładu wynika, iż wnioskodawca leczy się na cukrzycę i nerwicę i jak wynika z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego wymaga systematycznego otrzymywania leków oraz okresowej kontroli lekarskiej, natomiast koszty zakupu leków lub wizyt lekarskich nie zostały udokumentowane. W ocenie Zakładu co prawda obecnie sytuacja materialna zobowiązanego jest trudna, nie posiada on żadnych składników majątku z których można skutecznie wszcząć egzekucję oraz nie jest nigdzie zatrudniony, nie pobiera świadczeń z ubezpieczeń społecznych i nie posiada rachunku bankowego ani wierzytelności, jednak nie można wykluczyć jej poprawy w najbliższym czasie, gdyż strona może podjąć zatrudnienie bądź wznowić działalność gospodarczą, co umożliwi podjęcie spłaty zadłużenia w układzie ratalnym na umotywowany pisemnie wniosek i na warunkach dostosowanych do możliwości płatniczych strony. Organ stwierdził, że strona dysponuje nieruchomością o nieuregulowanej własności w zbiorze dokumentów w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w P., co może umożliwić dokonanie zabezpieczenia hipotecznego. Dodatkowo Zakład wskazał, iż należności objęte wnioskiem o umorzenie mogą być dochodzone przez co najmniej 10 lat, a brak pracy i warunki materialne należą do problemów przejściowych i mogą ulec poprawie. Po rozpoznaniu wniosku Z. Ż. o ponowne rozpoznanie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją Nr ... z dnia ... marca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Nr ... z dnia ... grudnia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w świetle uregulowań art. 28 ust 2, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) umorzenie należności składkowych jako forma prowadząca do zwolnienia z obowiązku ich opłacania, może zaistnieć jedynie w ściśle określonych przypadkach, których granice wyznaczają ustawowe przesłanki całkowitej nieściągalności, bądź ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Pojęcie "całkowitej nieściągalności" określone zostało enumeratywnie, natomiast za "ważny interes zobowiązanego" należy uznać sytuację, gdy zapłacenie zadłużenia pociągnęłoby za sobą zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego. W ocenie organu w wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania wyjaśniającego oraz analizy przedłożonych dokumentów nie ustalono nowych istotnych okoliczności mogących mieć wpływ na zmianę stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia ... grudnia 2006 r. i wniosek strony nie zasługuje na uwzględnienie. Organ wyjaśnił, iż przy podejmowaniu decyzji oparł się na informacjach uzyskanych z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Wskazał, iż pismem z 13 lutego 2007 r. GOPS w w. poinformował o przyznaniu rodzinie Ż. w 2006 r. zasiłków w łącznej kwocie ... zł, a jego żona i córka zatrudnione były w ramach prac społecznie użytecznych uzyskując dochód w kwocie ... zł, o czym strona nie powiadomiła organu rentowego. Syn wnioskodawcy L. rozpoczął w grudniu 2006 r. prowadzenie działalności w zakresie Przedsiębiorstwa handlowo-Usługowego "..." którego przedmiotem działalności jest sprzedaż detaliczna pozostała prowadzona poza siecią sklepową. Na utrzymaniu zobowiązanego pozostaje najmłodsza, ucząca się w gimnazjum córka. Organ dodał, że nie bez znaczenia jest użytkowanie gospodarstwa rolnego o pow. ... ha i wyjaśnił, że z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego wynika, iż strona choruje na cukrzycę, jednak żadne koszty związane z leczeniem nie zostały udokumentowane, gdyż według twierdzeń zobowiązanego leczy się on prywatnie i nie posiada rachunków za leki. Ponadto organ wskazał, że w 2006 r. strona realizowała w KRUS układ ratalny na kwotę ... zł (10 rat), co świadczy o zdolności do podjęcia spłaty zadłużenia w ramach układu ratalnego. Odnośnie podniesionego przez wnioskodawcę argumentu o stwierdzonym przez komornika braku składników majątku, z którego można prowadzić egzekucję organ wyjaśnił, iż wszczęte w dniu ... listopada 2006 r. w stosunku do przedmiotowych należności postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone, a spisany przez poborcę skarbowego protokół o stanie majątkowym nie może przesądzać o wynikach egzekucji. Organ dodał, iż zakończone umorzeniem wskutek nieściągalności postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec należności za okres do ... grudnia 1998 r. miało miejsce w 1996 r. i nie może mieć odniesienia do obecnej sytuacji majątkowej strony. Organ wskazał również iż opłacenie należności nie pozbawi wnioskodawcy oraz rodziny niezbędnych potrzeb życiowych, a jeśli jednorazowa splata zadłużenia nie będzie możliwa, to zakład może udzielić ulgi w postaci układu ratalnego - spłata należności będzie wówczas rozłożona w czasie, a wysokość rat uwzględni możliwości płatnicze. Powyższa decyzję Z. Ż. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i podnosząc, że komornik skarbowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Podniósł, iż w jego sytuacji znalezienie pracy graniczy z cudem. Wskazał, iż jest nieuleczalnie chory, na dowód czego załączył zaświadczenie, wskazał, iż córka pracuje dorywczo i osiąga dochód w kwocie ... zł miesięcznie. Wyjaśnił, że syn rozpoczął działalność ze stratą, a w bieżącym roku nie przekroczył kwoty wolnej od podatku. Podkreślił także, iż stypendium córki wynosi ... zł za pół roku, a nie miesięcznie, jak błędnie wskazał organ. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z 14 maja 2007 r. skarżący wskazał, iż stan zdrowia nie pozwala mu podjąć pracy, nie złożył zaświadczenia o dochodach i KRUS decyzją wyłączył go z ubezpieczenia, nie może prowadzić działalności gospodarczej i należeć do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Wyjaśnił, iż dochód z prowadzonej działalności przed 1 stycznia 2006 r. wynosił ... zł miesięcznie, co nie pozwoliło mu na prowadzenie działalności gospodarczej i płacenie składek do Zakładu. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku - decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku strony z dnia 6 listopada 2006 r. (wpływ do organu w dniu 9 listopada 2006 r.), którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zaległych składek wraz z odsetkami. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek (treść tych przepisów przytoczona została w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji). Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o sus (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone." Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek całkowitej nieściągalności. W chwili wydawania decyzji w pierwszej instancji skarżący nie posiadał wprawdzie żadnych składników majątku, co do których można wszcząć egzekucję oraz nie był nigdzie zatrudniony, jednak organ stwierdził, iż nie można wykluczyć poprawy sytuacji strony w najbliższym czasie a także, że strona dysponuje nieruchomością o nieuregulowanej własności w zbiorze dokumentów w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w P., co może umożliwić dokonanie zabezpieczenia hipotecznego. W chwili wydawania zaskarżonej decyzji, tzn. ... marca 2007 r., organ stwierdził również, że do tego momentu wszczęte w dniu 15 listopada 2006 r. w stosunku do przedmiotowych należności postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone, a spisany przez poborcę skarbowego protokół o stanie majątkowym nie może przesądzać o wynikach egzekucji. W tej sytuacji nie można więc odmówić słuszności stanowisku organu, iż brak jest podstaw do umorzenia należności w oparciu o tę przesłankę. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. W tym zakresie skarżący powoływał się na swoją sytuację rodzinną, wskazując, że jest nieuleczalnie chory, dzieci mają trudności ze znalezieniem pracy a córka pracując dorywczo osiąga dochód w kwocie ... zł miesięcznie. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Oceniając sprawę pod tym kątem organ odwoławczy, powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdził, że wprawdzie głównym problemem w rodzinie skarżącego jest bezrobocie, a podjecie zatrudnienia utrudniają również problemy zdrowotne - cukrzyca i nerwica; pięcioosobowa rodzina utrzymuje się z zasiłków rodzinnych i okresowych przyznanych przez GOPS w W., jednak jednocześnie stwierdził, iż strona nie poinformowała organu ani o przyznaniu powyższych zasiłków, ani o zatrudnieniu żony oraz córki, ani też o rozpoczęciu działalności gospodarczej przez syna L. w ramach prac społecznie użytecznych. Organ prawidłowo wywiódł, iż realizacja układu ratalnego w zakresie należności z tytułu ubezpieczenia społeczne rolników przez stronę świadczy o zdolności do podjęcia spłaty i słusznie zauważył, że skarżący może skorzystać z takiej pomocy w spłacie należności, gdyż zgodnie z art. 29 u.s.u.s. Zakład może rozłożyć należność na raty stosownie do możliwości płatniczych zobowiązanego. Skarżący do wniosku z 6 listopada 2006 r. załączył kserokopię zaświadczenia z niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej dotyczącego stanu zdrowia, jednak należy podkreślić, iż dokument ten nie mógł stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia niezdolności skarżącego do pracy, strona nie legitymuje się bowiem orzeczeniem o niepełnosprawności, nie została także uznana za osobę niezdolną do pracy orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS. Tymczasem, trzeba podkreślić, że zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. dla wystąpienia przesłanki przewidzianej w tym przepisie niezbędne jest nie tylko istnienie przewlekłej choroby zobowiązanego, ale także skutek tej choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskiwania dochodu. Z tych wszystkich przyczyn należy przyjąć, że ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono mieszczą się w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), jak i prawa materialnego. Brak przesłanek zawartych w ustawie oraz ww. rozporządzeniu uniemożliwiał umorzenie należności. Dla ścisłości dodać należy, że wskazane wyżej przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne znajdowały odpowiednie zastosowanie także do składek na Fundusz Pracy, a także składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego - Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskaniu nowych istotnych dowodów skarżący może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Mając na uwadze powyższe ustalenia i wnioski Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.