V SA/Wa 1531/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...] na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]; [...] w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne osób niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] sierpnia 2018 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...] kwotę 2064 zł (dwa tysiące sześćdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Sp. z o.o. we [...] (dalej: "Strona", "Skarżąca") jest decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes Zarządu PFRON") z [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne osób niepełnosprawnych. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Na podstawie informacji przekazanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") Prezes Zarządu PFRON ustalił, że Strona nie opłaciła składek na ubezpieczenia społeczne za okresy: grudzień 2007 r., styczeń 2008 r., luty 2008 r. i maj 2008 r. zgodnie z art. 25a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w 2008 r. Z uwagi na to w całości nienależnie pobrała refundację składek na ubezpieczenia społeczne za ww. okresy w łącznej wysokości 6 151,93 zł. Prezes Zarządu PFRON uzyskał także informację z ZUS, że Strona za okresy: styczeń, luty, marzec, czerwiec 2008 r. nie opłaciła składek na ubezpieczenia społeczne w terminie wynikającym z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm., dalej: "u.s.u.s." Pismem z 20 lipca 2016 r. Prezes Zarządu PFRON zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot środków Funduszu, wypłaconych Stronie tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy sprawozdawcze: grudzień 2007 r., styczeń, luty, maj 2008 r. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, decyzją z [...] sierpnia 2018 r., o nr jw. Prezes Zarządu PFRON nakazał Stronie zwrot, w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, środków Funduszu przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okres sprawozdawczy: grudzień 2007 r., styczeń 2008 r., luty 2008 r., maj 2008 r. w łącznej wysokości 6 151,93 zł. Pismem z 4 września 2018 r. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Zarządu PFRON, działając jako organ II instancji, decyzją z [...] czerwca 2019 r. o nr jw. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu wskazano m.in., że miesięczna refundacja składek na ubezpieczenia społeczne pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON za okresy grudzień 2007 r., styczeń 2008 r., luty 2008 r. oraz maj 2008 r. przysługiwała pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 25a ust. 4 ustawy o rehabilitacji, w brzmieniu obowiązującym w 2008 r. Uzyskanie refundacji składek na ubezpieczenia społeczne nie jest możliwe, gdy składki zostały opłacone z uchybieniem terminu wynikającego z art. 47 ust. 1 u.s.u.s. Jak wynika z treści art. 47 ust.1 pkt 3 u.s.u.s płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc nie później niż do 15 dnia następnego miesiąca - dla pozostałych płatników, czyli innych niż osoby fizyczne opłacające składki wyłącznie za siebie oraz jednostki budżetowe i samorządowe zakłady budżetowe. Zdaniem Prezesa Zarządu PRFON w sprawie zebrano materiał dowodowy, z którego wynika, że Strona opłaciła składki ZUS za okresy sprawozdawcze grudzień 2007 r., styczeń 2008 r., luty 2008 r. oraz maj 2008 r. za pracowników niepełnosprawnych po ustawowym terminie. Wobec tych ustaleń organ zasadnie stwierdził, że Strona nienależnie pobrała refundację składek na ubezpieczenia społeczne za ww. okresy. Uregulowanie należności wobec ZUS z tytułu opłacania składek z uchybieniem terminu, względem terminu ustalonego w art. 47 ust 1 pkt 1 u.s.u.s., skutkuje brakiem możliwości ubiegania się o refundację składek, a w przypadku, gdy doszło do otrzymania środków PFRON tj. refundacji, skutkuje zwrotem całości otrzymanej kwoty, co do okresu w stosunku, do którego stwierdzono nieprawidłowości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: - art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm., dalej: "O.p.") , art. 70 § 1 O.p., art. 45 § 1 ustawy o rehabilitacji oraz w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869, dalej: "u.f.p."), art. 9 pkt 9 u.f.p., art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p. w zw. art. 17 ust. 1 rozporządzenia Rady (UE) nr 2015/1589 ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej rozporządzenie 2015/1589, również rozporządzenie UE), które zastąpiło art. 15 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (dalej rozporządzenie 659/1999, również rozporządzenie UE), przez błędne przyjęcie, że okres przedawnienia roszczeń PFRON w zakresie żądania od Spółki zwrotu wypłaconej pomocy publicznej w formie refundacji składek za okres sprawozdawczy grudzień 2007 r., styczeń 2008 r., luty 2008 r., oraz maj 2008 r. wynosi 10 lat (uprzednie powołanie się przez PFRON w innych decyzjach administracyjnych na możliwość rzekomego stosowania art. 15 ust. 1, art. 17 ust. 1 rozporządzenia UE), gdzie przy prawidłowym ustaleniu treści normy prawnej dotyczącej okresu przedawnienia PFRON zobligowany był uznać, że okres przedawnienia wynosi 5 - lat, a tym samym brak uwzględnienia przez PFRON przy wydawaniu w dniu 25 czerwca 2019 r. merytorycznego rozstrzygnięcia z urzędu (z mocy samego prawa, a nie na zarzut Skarżącej), że hipotetyczne roszczenie PFRON względem Skarżącej wygasło z mocy prawa, z uwagi na upływ okresu przedawnienia; - art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 6 k.p.a., art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji, art. 66 ustawy o rehabilitacji, przez brak umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego w całości wobec jego bezprzedmiotowości z uwagi na wygaśnięcie z mocy prawa hipotetyczne roszczenie PFRON względem Skarżącej, z uwagi na upływ okresu przedawnienia (upływ okresu przedawnienia nastąpił w dniu 1 stycznia 2013 r. w zakresie okresu sprawozdawczego grudzień 2007 r., ooraz w dniu 1 stycznia 2014 r. w zakresie okresów sprawozdawczych styczeń 2008 r., luty 2008 r. oraz maj 2008 r.). Ponadto zarzuty podniesione w skardze zostały ponowione w piśmie procesowym z 10 stycznia 2019 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu PFRON wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić. Skarżąca zasadnie zasygnalizowała konieczność zbadania kwestii przedawnienia możliwości wydania kontrolowanej decyzji. Na wstępie wyjaśnić należy, ze zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o rehabilitacji Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Z treści art. 60 u.f.p., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, a nadanym mu ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 659) wynika natomiast, że ma on zastosowanie również do przychodów państwowych funduszy celowych. W pkt 1-8 art. 60 u.f.p. wskazano przykładowe niepodatkowe należności budżetowe. I tak, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych: 1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie; 2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego; 3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych; 4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych; 5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych; 6) należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności; 6a) należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia skarbowe; 7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw; 8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. Wyliczenie to ma charakter przykładowy, o czym świadczy użycie terminu "w szczególności". Katalog niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym wskazany w art. 60 u.f.p. ma charakter otwarty. Z tej przyczyny Sądu stoi na stanowisku, że także środki przekazane Stronie na podstawie art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, których zwrotu zażądał następnie Prezes Zarządu PFRON działając na podstawie art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, stanowią środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. W konsekwencji w sprawie zastosowanie znajdzie również art. 67 ust. 1 u.f.p. zgodnie z którym: do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Tym samym, w zakresie ustalenia terminu przedawnienia przedmiotowych należności, należy odpowiednio zastosować znajdujący się w dziale III Ordynacji podatkowej art. 70 § 1, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. W niniejszej sprawie uznać należało, że odpowiednie stosowanie art. 70 § 1 O.p. polega na przyjęciu, że początkiem biegu 5-letniego okresu przedawnienia jest koniec roku kalendarzowego, w którym Strona nabyła prawo do refundacji składki za konkretny miesiąc. Przypomnieć trzeba, że badana sprawa dotyczy refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za grudzień 2007 r., styczeń 2008 r., luty 2008 r., maj 2008 r. Termin przedawnienia dochodzenia roszczenia w zakresie refundacji składki za grudzień 2008 r. – upłynął zatem 31 grudnia 2013 r., natomiast za styczeń, luty i maj 2008 r. – upłynął 31 grudnia 2014 r. (pięć lat od końca roku kalendarzowego w którym strona nabyła prawo o refundacji składki). W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie, w dniu podjęcia przez organ pierwszej czynności zmierzającej do zwrotu środków, tj. w dniu wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków, co miało miejsce 20 lipca 2016 r., niewątpliwie upłynął, wskazany w art. 70 § 1 O.p., 5-letni okres przedawnienia dochodzenia roszczeń. Jednocześnie zauważyć należy, że działaniem wadliwym jest odwoływanie się do regulacji unijnych przewidujących 10-letni termin przedawnienia dochodzenia zwrotu należności z tytułu zrefundowanych składek na ubezpieczenia społeczne. W tym zakresie należy mieć na uwadze aktualne orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE. W wyroku z dnia 5 marca 2019 r. (Wielka Izba) w sprawie C-349/17Eesti Pagar odpowiadał na pytania sądu krajowego (pytanie drugie): "Czy w sytuacji, gdy Komisja [...] nie wydała stosownej decyzji, organ państwa członkowskiego jest zobowiązany do dochodzenia zwrotu udzielonej przez niego niezgodnej z prawem pomocy?"; oraz (pytanie czwarte): "Jaki termin przedawnienia obowiązuje w przypadku dochodzenia przez organ państwa członkowskiego zwrotu pomocy niezgodnej z prawem? Czy termin ten wynosi dziesięć lat, analogicznie do terminu, po upływie którego pomoc zgodnie z art. 1 i 15 [rozporządzenia nr 659/1999] staje się pomocą istniejącą i nie może już być dochodzony jej zwrot, czy też cztery lata, zgodnie z art. 3 ust. 1 [rozporządzenia nr 2988/95]?. Jaka jest podstawa prawna dla takiego dochodzenia zwrotu, jeżeli pomoc udzielona została z funduszu strukturalnego: art. 108 ust. 3 [TFUE], czy też [rozporządzenie nr 2988/95]?". Odpowiadając na powyższe pytania TSUE uznał, że art. 108 ust. 3 TFUE zobowiązuje organy krajowe do odzyskania z własnej inicjatywy pomocy, którą przyznały nieprawidłowo (pkt. 94). Odnośnie stosowania art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 i art. 17 rozporządzenia nr 2015/1589 do roszczeń z tytułu zwrotu środków Funduszu przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne, TSUE podkreślił, że: - "(w sytuacji) braku uregulowań Unii w tej dziedzinie odzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy musi się odbywać zgodnie z zasadami przewidzianymi we właściwym prawie krajowym" (pkt. 108 ); - "W szczególności wbrew twierdzeniom rządów estońskiego i greckiego oraz Komisji do takiego odzyskania nie można stosować ani bezpośrednio, ani pośrednio, ani poprzez analogię dziesięcioletniego terminu wskazanego w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 (podkreślenie Sądu - pkt. 109)"; - "Po pierwsze bowiem, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 149 i 152 opinii, Trybunał wyjaśnił w pkt 34 i 35 wyroku z dnia 5 października 2006 r., Transalpine Ölleitung in Österreich (C-368/04, EU:C:2006:644), że w zakresie, w jakim rozporządzenie nr 659/1999 zawiera przepisy o charakterze proceduralnym, które znajdują zastosowanie do wszystkich postępowań administracyjnych w dziedzinie pomocy państwa toczących się przed Komisją, rozporządzenie to normuje oraz wzmacnia praktykę Komisji w zakresie badania pomocy państwa i nie zawiera żadnych przepisów dotyczących uprawnień i obowiązków sądów krajowych, które w dalszym ciągu są regulowane przepisami traktatu, których wykładni dokonuje Trybunał (pkt. 110 )"; - "Po drugie, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że terminy przedawnienia mają ogólnie na celu zapewnienie pewności prawa (wyrok z dnia 13 czerwca 2013 r., Unanimes i in., od C-671/11 do C-676/11, EU:C:2013:388, pkt 31), że aby spełnić tę funkcję, dany termin powinien zostać ustalony z wyprzedzeniem oraz, że każde stosowanie terminu przedawnienia "w drodze analogii" powinno być w wystarczający sposób możliwe do przewidzenia dla jednostki (wyrok z dnia 5 maja 2011 r., Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, C-201/10 i C-202/10, EU:C:2011:282, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo) (pkt. 112 )"; - "Mając na względzie całość powyższych rozważań, na pierwszą część pytania czwartego należy odpowiedzieć, że prawo Unii trzeba interpretować w ten sposób, iż gdy organ krajowy przyznał pomoc w ramach funduszu strukturalnego, stosując nieprawidłowo rozporządzenie nr 800/2008, terminem przedawnienia mającym zastosowanie do odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy jest - jeśli przesłanki stosowania rozporządzenia nr 2988/95 są spełnione - termin czterech lat, zgodnie z art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia, lub - w razie ich niespełnienia - termin przewidziany przez właściwe prawo krajowe (pkt. 128)". Reasumując, zdaniem składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie, wyrok TSUE z dnia 5 marca 2019 r. (Wielka Izba) w sprawie C-349/17Eesti Pagar potwierdza stanowisko tutejszego Sądu, iż w zakresie terminu przedawnienia żądanych należności należy stosować termin przewidziany przez właściwe prawo krajowe, a do kwestii przedawnienia należności nie mają zastosowania wskazane w zaskarżonej decyzji przez organ przepisy prawa unijnego tj. art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 i art. 17 rozporządzenia nr 2015/1589. Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę stoi przy tym na stanowisku, że z uwagi na publicznoprawny charakter należności, której zwrotu domaga się PFRON, do kwestii przedawnienia zastosowanie mają wskazywane wcześniej regulacje O.p., do których odsyła art. 67 u.f.p., nie zaś przepisy Kodeksu cywilnego (o których mowa w art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji). Mając na uwadze powyższe oraz działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a. [...]