V SA/Wa 1534/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary, Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Protokolant - Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2007 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Prezesa ZUS w Warszawie Oddział ZUS w G. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oddala skargę Pismem z dnia 13 lipca 2006 r. G. L. wniosła o umorzenie zadłużenia z tytułu składek za okres od stycznia 1999 r. do lutego 2001 r. w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że działalność gospodarczą prowadziła w latach 1991-2001. Był to mały sklep ze sprzętem RTV. Przychody uzyskiwane z tej działalności były niewielkie ale pomagały w utrzymaniu pięcioosobowej rodziny. Ze względu na pojawienie się bardzo taniego sprzętu RTV w dużych sieciach handlowych sklep wnioskodawczyni praktycznie przestał przynosić dochody, którymi można by pokryć zobowiązania oraz utrzymać rodzinę. Podniosła, że po zaprzestaniu działalności gospodarczej długo nie mogła znaleźć pracy. Nie mogła również liczyć na pomoc ze strony męża. W lipcu 2001 r. podjęła pracę, lecz po opłaceniu czynszu za mieszkanie i kosztów energii elektrycznej pozostaje jej kwota 384 zł miesięcznie. Kwota ta musi wystarczyć także na utrzymanie studiującej córki. Wskazała również, że w 2004 r. spłaciła na podstawie trzech tytułów wykonawczych kwotę 2112,50 zł oraz, że w 2006 r. złożyła w ZUS wniosek o układ ratalny proponując spłatę zaległości w ratach miesięcznych w wysokości 100 zł. ZUS stwierdził jednak, że prowadząc egzekucję w trybie administracyjnym uzyskuje kwoty wyższe. Na koniec wnioskodawczyni zwróciła uwagę na zły stan swojego zdrowia spowodowany arytmią serca i nadciśnieniem tętniczym. Po rozpatrzeniu wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład) decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. odmówił umorzenia należności powstałych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu decyzji Zakład zaznaczył, że nie została stwierdzona całkowita nieściągalność oraz, że jest prowadzona egzekucja należności. Za odmową umorzenia zaległych składek przemawiał również odległy termin przedawnienia należności. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "Prezes Zakładu") decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] listopada 2006 r. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, iż skarżąca prowadząca działalność gospodarczą musiała mieć świadomość terminowego obowiązku opłacania składek. Powołując się na art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych [(Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) – dalej u.s.u.s.] Prezes Zakładu wyjaśnił, że należności z tytułu składek mogą być umarzane przez Zakład w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła. Organ wskazał również, że umorzenie należności składkowych ma charakter stricte wyjątkowy i w świetle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy anulowanie zadłużenia byłoby nieuzasadnionym uprzywilejowaniem wnioskodawczyni wobec innych płatników składek. Odnosząc się do możliwości umorzenia zadłużenia pomimo nie wystąpienia całkowitej nieściągalności Prezes Zakładu wyjaśnił, że zgodnie z §3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) Zakład może umorzyć te należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Z powyższego wynika, że Zakład ma swobodny wybór umarzania swoich należności, nawet w bardzo trudnej dla płatnika sytuacji ekonomicznej. Podsumowując Prezes Zakładu stwierdził, że dalsze dochodzenie należności od wnioskodawczyni na drodze egzekucji administracyjnej daje możliwość ich uzyskania. Od powyższej decyzji Prezesa Zakładu pismem z dnia 21 marca 2007 r. G. L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podobnie jak we wniosku o umorzenie zaległych składek jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zwróciła uwagę na swoją bardzo trudną sytuację majątkową. Wskazała, że w trakcie powstawania należności była zmuszona sama utrzymywać pięcioosobową rodzinę w tym troje uczących się dzieci. Stwierdziła, że obecnie musi się utrzymać za 120 zł miesięcznie, ale ta kwota nie pozwala na zaspokojenie nawet niezbędnych potrzeb życiowych. Oświadczyła ponadto, iż jej sytuacja materialna ze względu na wiek i wymogi rynku pracy na pewno nie ulegnie poprawie. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 3 października 2007 r. skarżąca poinformowała, że jej sytuacja majątkowa uległa dalszemu pogorszeniu, ponieważ 26 września 2007 r. otrzymała wypowiedzenie z pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście argumenty przedstawione w skardze, stwierdzić należy, że są one bezzasadne. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że zgodnie treścią przepisu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przez należności z tytułu składek należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy, Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tegoż artykułu może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możność umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącej. Organy orzekające w sprawie prawidłowo bowiem wskazały, że w związku z istniejącym na koncie rozliczeniowym skarżącej zadłużeniem z tytułu składek prowadzone jest skuteczne postępowanie egzekucyjne. W ocenie Sądu prawidłowo zatem ustalono, iż w stosunku do skarżącej nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości – jak wyżej wyjaśniono – umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Zgodnie z powołanym powyżej paragrafem 3 Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z §3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje orzekającym organom. Mogą one umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organów do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Oceniając sprawę pod kątem zebranego w sprawie materiału dowodowego Sąd zauważa, że organ odwoławczy miał podstawy aby stwierdzić, iż żadna z wymienionych powyżej przesłanek nie zachodzi. Zdaniem Sądu w toku postępowania administracyjnego, zarówno organ I jak i II instancji prawidłowo zgromadził i poddał wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Strona natomiast, miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonych dowodów. Zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne oraz posiadała prawidłową podstawę prawną. W ocenie Sądu, organ trafnie orzekł, w oparciu o posiadany materiał dowodowy, że przytoczone przez skarżącego okoliczności nie dają podstaw do uznania, iż nie zachodzi w stosunku do niego całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Za takim stanowiskiem przemawiało posiadanie przez skarżącą stałego źródła dochodu w postaci wynagrodzenia za pracę. Sąd stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego – będącego szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji publicznej do określonego zachowania się, polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań – nie zostały przekroczone. Uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. Dlatego też w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie z powyższego obowiązku, organ wywiązał się w sposób należyty. Na marginesie już tylko wskazać należy, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej (utrata pracy), rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku w/s III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Aczkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.