V SA/Wa 155/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant - spec. Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi [...] [...] na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej dla producentów rolnych w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem suszy w roku 2015 r.; oddala skargę. Przedmiotem skargi S. K. (dalej: strona lub skarżący) jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] listopada 2015 r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. (dalej: Kierownik ARiMR lub organ I instancji) z [...] października 2015r., Nr [...] odmawiającą przyznania pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem suszy w roku 2015. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z [...] września 2015 r. skarżący zwrócił się o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r. na podstawie § 13 c ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015r. poz. 187 ze zm., dalej: rozporządzenie). Do wniosku załączył m.in. protokół z oszacowania szkód nr 10, w którym stwierdzono, że procent strat w średniej rocznej produkcji całego gospodarstwa wynosi 17%. Decyzją z [...] października 2015 r. Kierownik ARiMR odmówił przyznania pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem suszy w roku 2015. W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor ARiMR decyzją z [...] listopada 2015r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący zadeklarował do udzielenia pomocy finansowej powierzchnię upraw rolnych o powierzchni [...] ha. We wniosku, w sekcji IV, strona zaznaczyła, iż w dniu wystąpienia suszy nie posiadała ubezpieczenia co najmniej 50 % powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym z wyłączeniem łąk i pastwisk. Do wniosku dołączyła również protokół z oszacowania szkód nr 10, w którym stwierdzono iż procent strat w średniej rocznej produkcji całego gospodarstwa wynosi 17%. W związku z powyższym oraz mając na uwadze § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskazujący, że pomoc, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, jest udzielana w przypadku gdy szkody, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia tych szkód wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej, Dyrektor ARiMR stwierdził, że strona nie wypełniła wskazanego warunku. Podał, że w protokole z oszacowania szkód stwierdzono, iż poziom strat poniesionych w średniej rocznej produkcji całego gospodarstwa w wyniku wystąpienia suszy w 2015 roku wyniósł 17%, czyli nie przekraczał 30%, a co za tym idzie ustalony stan faktyczny nie uprawniał do udzielenia pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem suszy w roku 2015. Pismem z 30 grudnia 2015r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zauważył w niej, że nie odwoływał się od decyzji Kierownika ARiMR, tylko złożył odwołanie od pisma z [...] października 2015r. (informacja o możliwości zapoznania się z aktami sprawy – dopisek Sądu), co jego zdaniem świadczy o niezapoznaniu się z treścią odwołania. Podkreślił, że nie jest prawdą, że straty z powodu suszy w jego gospodarstwie wynosiły tylko 17%, gdyż w jego ocenie wynosiły one 40%. Strona także zarzuciła nierzetelność Komisji, która dokonywała szacowania strat, wskazując, że Komisja jest konfliktowa i złośliwie oszacowała straty. Dodatkowo wskazał na powody, które sprawiły powstanie suszy oraz wskazał jacy jego zdaniem rolnicy otrzymali pomoc związaną z wystąpieniem suszy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Pismem procesowym z 25 lipca 2016r. ustanowiony pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) wskazując, że skoro strona w sposób stanowczy kwestionowała rzetelność pracy i wniosków, to należało dokonać kontroli pracy tej komisji i - dla uniknięcia zarzutu stronniczości lub braku obiektywizmu – zweryfikować i ponowić ten dowód lub nakazać jego ponowienie przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje, Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie Sąd przypomina, iż jego kognicję wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), co oznacza konieczność kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej legalności, tzn. zgodności z przepisami prawa procesowego i materialnego. Poza przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r., w niniejszej sprawie mają zastosowanie również przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r., uznające niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. WE nr L 193/1 z 1 lipca 2014 r. ze zm., dalej: rozporządzenie nr 702/2014). W myśl art. 2 pkt 16 rozporządzenia nr 702/2014 niekorzystne zjawisko klimatyczne porównywalne do klęski żywiołowej oznacza niekorzystne warunki pogodowe, takie jak: mróz, burza i grad, lód, ulewny lub długotrwały deszcz lub poważna susza, które niszczą ponad 30% średniej produkcji wyliczonej na podstawie produkcji z ubiegłych trzech lat lub średniej z trzech lat opartej na okresie pięciu ubiegłych lat, z wyłączeniem wartości najwyższej i najniższej. Zgodnie z art. 25 rozporządzenia nr 702/2014 pomoc na wyrównanie MSP zajmującym się produkcją podstawową produktów rolnych szkód spowodowanych przez niekorzystne zjawisko klimatyczne porównywalne do klęski żywiołowej jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. c) Traktatu i jest wyłączona z wymogu zgłoszenia ustanowionego w jego art. 108 ust. 3, jeżeli spełnione są warunki określone w niniejszym artykule ust. 2 - 10 i w rozdziale I. Z kolei ust. 2 tego artykułu stanowi, że pomoc przyznana na podstawie niniejszego artykułu spełnia następujące warunki: a) właściwy organ państwa członkowskiego formalnie uznał to wydarzenie za niekorzystne zjawisko klimatyczne porównywalne do klęski żywiołowej; oraz b) istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy niekorzystnym zjawiskiem klimatycznym porównywalnym do klęski żywiołowej a szkodą poniesioną przez przedsiębiorstwo. Pomoc wypłacana jest bezpośrednio danemu przedsiębiorstwu lub grupie producentów lub organizacji, której to przedsiębiorstwo jest członkiem. W przypadku gdy pomoc wypłacana jest grupie lub organizacji producentów, kwota pomocy nie przekracza kwoty pomocy, do jakiej kwalifikuje się dane przedsiębiorstwo. Programy pomocy ustanawia się w terminie trzech lat od daty wystąpienia niekorzystnego zjawiska klimatycznego porównywalnego do klęski żywiołowej. Pomoc wypłacana jest w ciągu czterech lat od tej daty (art. 25 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 702/2014). Z kolei ust. 5 art. 25 stanowi, że koszty kwalifikowalne to wysokość szkody poniesionej bezpośrednio w wyniku niekorzystnego zjawiska klimatycznego porównywalnego do klęski żywiołowej, oszacowana przez organ publiczny, niezależnego rzeczoznawcę uznanego przez organ przyznający pomoc lub zakład ubezpieczeń. Straty te mogą obejmować: a) utratę dochodów spowodowaną przez pełne lub częściowe zniszczenie produkcji rolnej i środków produkcji, o których mowa w ust. 6; b) straty materialne, o których mowa w ust. 7. Art. 25 ust. 6 rozporządzenia 702/2014 wskazuje w jaki sposób oblicza się utratę dochodu. I tak utratę dochodu oblicza się przez odjęcie: a) iloczynu ilości produktów rolnych wyprodukowanych w roku, w którym wystąpiło niekorzystne zjawisko klimatyczne porównywalne do klęski żywiołowej lub w każdym kolejnym roku, którego dotyczy pełne lub częściowe zniszczenie środków produkcji, i średniej ceny sprzedaży uzyskanej w danym roku od b) iloczynu średniej rocznej ilości produktów rolnych wyprodukowanych w okresie trzech lat przed wystąpieniem niekorzystnego zjawiska klimatycznego porównywalnego do klęski żywiołowej lub średniej z trzech lat opartej na okresie pięciu lat przed wystąpieniem niekorzystnego zjawiska klimatycznego porównywalnego do klęski żywiołowej, z wyłączeniem wartości najwyższej i najniższej, i uzyskanej średniej ceny sprzedaży. Spadek ten można obliczać albo na poziomie rocznej produkcji rolnej gospodarstwa, na poziomie upraw albo zwierząt gospodarskich. Kwota ta może zostać zwiększona o inne koszty poniesione przez beneficjenta z powodu niekorzystnego zjawiska klimatycznego porównywalnego do klęski żywiołowej. Kwota ta może zostać zmniejszona o wszelkie koszty nieponiesione ze względu na niekorzystne zjawisko klimatyczne porównywalne do klęski żywiołowej. Do obliczenia produkcji rolnej beneficjenta można stosować wskaźniki, pod warunkiem że zastosowana metoda obliczeń umożliwia oznaczenie realnych strat beneficjenta w danym roku. Natomiast ust. 7 art. 25 rozporządzenia nr 702/2014 wskazuje w jaki sposób oblicza się straty materialne w budynkach gospodarczych, urządzeniach i maszynach, zapasach i środkach produkcji spowodowanych przez niekorzystne zjawiska klimatyczne porównywalne do klęski żywiołowej. Obliczenia strat poniesionych wskutek niekorzystnego zjawiska klimatycznego porównywalnego do klęski żywiołowej dokonuje się na poziomie poszczególnych beneficjentów (art. 25 ust. 8). Pomoc przyznaną na mocy niniejszego artykułu zmniejsza się o 50%, chyba że przyznawana jest ona beneficjentom, którzy wykupili polisę ubezpieczeniową na co najmniej 50 % średniej rocznej produkcji lub dochodu związanego z produkcją i obejmującą zagrożenia związane z niekorzystnymi zjawiskami klimatycznymi statystycznie najczęściej występującymi w danym państwie członkowskim lub regionie, które są objęte zakresem ubezpieczeń (art. 25 ust. 9). Z kolei art. 25 ust 10 rozporządzenia 702/2014 stanowi, że pomoc i wszelkie inne otrzymane płatności na wyrównanie strat, w tym płatności w ramach innych środków krajowych lub unijnych lub też polis ubezpieczeniowych z tytułu strat objętych pomocą, jest ograniczona do 80% kosztów kwalifikowalnych. Intensywność pomocy może zostać zwiększona o 90% na obszarach z ograniczeniami naturalnymi. W ramach krajowych przepisów zastosowanie znajdzie § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, który stanowi, że Agencja udziela pomocy finansowej z przeznaczeniem na wznowienie produkcji w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej, w których wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, grad, deszcz nawalny, ujemne skutki przezimowania, przymrozki wiosenne, powódź, huragan, piorun, obsunięcie się ziemi lub lawinę, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. Natomiast § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wskazuje, że pomoc, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 jest udzielana na warunkach określonych w art. 25 rozporządzenia nr 702/2014 - w przypadku gdy szkody, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia tych szkód: a) wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej, o której mowa w pkt 1, lub gdy szkoda przekracza kwotę 1050 zł - w przypadku szkód w środku trwałym, b) wystąpiły w danym roku kalendarzowym co najmniej dwukrotnie w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej i wynoszą łącznie powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej, o której mowa w pkt 1. Organ odwoławczy, rozpatrując wniesione odwołanie oraz zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy stwierdził, że skarżący działając jako producent rolny, złożył wniosek o przyznanie przedmiotowej pomocy wraz kopią protokołu oszacowania szkód nr 10 sporządzonego przez komisję. Z załączonego protokołu oszacowania zakresu i wysokości szkód wynikało, że procent strat w uprawach rolnych w gospodarstwie rolnym wynosił 17% średniej rocznej produkcji z 3 ostatnich lat lub z 3 lat w okresie 5 letnim poprzedzających rok wystąpienia szkody, z pominięciem roku o najniższej i najwyższej wielkości produkcji, co stanowi realizację przepisów prawa. Zatem prawidłowo organy rozpoznające sprawę wskazały, że strona nie wypełniła warunku określonego w powyższych przepisach a w szczególności w § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, gdyż łączne straty spowodowane suszą wyniosły poniżej 30% i wyniosły 17 % średniej rocznej produkcji. Powyższe oznacza, że podjęte decyzje są w pełni zasadne. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego twierdzeń wskazujących na nieprawidłowości przy dokonywaniu szacowania wysokości szkód, należy zauważyć, że strona była obecna przy przeprowadzaniu kontroli, o czym świadczą obecnie podnoszone twierdzenia, a także podpis pod protokołem oszacowania szkód nr 10. W toku tej kontroli skarżący nie zgłaszał uwag i zastrzeżeń, gdyż brak jest w protokole oszacowania szkód jakichkolwiek wzmianek czy też uwag. Dlatego też należy przyjąć, że sporządzony protokół oddaje rzeczywiste wielkości szkód, które wystąpiły w gospodarstwie strony. Obecnie podnoszone twierdzenia są zupełnie gołosłowne. Zatem wbrew twierdzeniom pełnomocnika organ nie był zobowiązany do przeprowadzania w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania. Trzeba również zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze oszacowania szkód dokonuje niezależna od organów ARiMR komisja powołana przez Wojewodę. Po wtóre postępowanie w zakresie udzielenia pomocy, ma charakter wnioskowy, to strona składa wniosek w tym zakresie wraz z wymaganymi dokumentami. Rola natomiast organu ARiMR, w takiej sytuacji faktycznej jak wystąpiła w sprawie, ogranicza się do rozpoznania wniosku wraz z załącznikami. Tym samym organ nie mógł ponowić dowodu z oszacowania szkód. Reasumując ten wątek granice kontroli legalności decyzji, które Sąd przywołał na wstępie powodują, że w sprawie nie można dostrzec zastrzeżeń podnoszonych przez skarżącego. Nie dają ku temu podstaw ustalenia protokołu oszacowania szkód z [...] sierpnia 2015 r., jak też jakiekolwiek inne dokumenty. Wprawdzie przepisy rozporządzenia komisji (art. 25 pkt 6b) wskazują na możliwość zwiększenia kwoty o inne koszty beneficjenta z powodu np. suszy, jednakże w aktach sprawy, poza ogólnikowymi twierdzeniami skarżącego, nie ma w tym zakresie żadnych dokumentów. Szkody takie nie zostały także wskazane komisji do protokołu z [...] sierpnia 2015 r. Stąd też Sąd uznał, że skarżący nie wykazał w żaden możliwy do zweryfikowania sposób innej wielkości szkody w produkcji rolnej w związku z suszą w 2015 roku, która uprawniałaby je do otrzymania pomocy finansowej. Na zakończenie Sąd wyjaśnia, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy zakwalifikował pismo skarżącego z [...] listopada 2015r. jak odwołanie od decyzji Kierownika ARiMR z [...] października 2015r. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stronie w żaden sposób nie przysługiwało odwołanie od wskazanego w odwołaniu pisma organu z [...] października 2015r. Pismo to bowiem stanowiło jedynie informację organu wydaną w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Od tego rodzaju pism informujących nie przysługują żadne środki zaskarżenia. Ponadto odwołanie zostało złożone w terminie otwartym do złożenia odwołania, a także zawierało treść wskazującą na niezadowolenie z treści decyzji, cyt. "odwołuję się (...) w sprawie kuriozalnej odmowy przyznania odszkodowania za suszę (...)". Natomiast odnowa przyznania pomocy nastąpił decyzją z [...] października 2015r., a nie pismem informującym. Z tych też powodów organ odwoławczy w sposób prawidłowy zakwalifikował to pismo jako odwołanie od decyzji Kierownika ARiMR z [...] października 2015r. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.