V SA/Wa 1551/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant - Tomasz Zawiślak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2007 r. Nr: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy; uchyla zaskarżoną decyzję Pismem, które wpłynęło do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 10 października 2006 r., uzupełnionym pismem z dnia 17 listopada 2006 r. M. S. zwrócił się o umorzenie zadłużenia z tytułu nie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Wniosek został uzasadniony złą sytuacją materialną dłużnika oraz stanem zdrowia. Na skutek wniosku strony o wydanie zaświadczenia o nie zaleganiu ze składkami , który to wniosek został złożony po upływie ponad roku od daty zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej, ZUS w 2005 r. wyliczył kwotę zadłużenia na [...] zł, która to zaległość została przez stronę uregulowana. Ponowna prośba o zaświadczenie o nie zaleganiu ze składkami złożona w 2006 r. ujawniła istnienie zaległości, o której ZUS w 2005 r. nie poinformował strony. Dłużnik podniósł, że zaległość powstała w wyniku nie odprowadzania składek przez zatrudnianą przez niego księgową, a ponadto stwierdził, że gdyby w 2005 r. ZUS poinformował go o całej zaległości , to spłaciłby ją, bo wówczas dysponował środkami finansowymi. Decyzją z [...] grudnia 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych powołując się na przepisy art. 83 ust.1 pkt 3 w związku z art.28 ust.2, ust.3, ust.3a i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) odmówił umorzenia zadłużenia wnioskodawcy. W uzasadnieniu decyzji Zakład , po przytoczeniu treści przepisów art. 28 ust. 3 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 28 ust 3, które przewidują istnienie całkowitej nieściągalności jako warunku umorzenia zaległości, ponieważ komornik prowadzi w stosunku do strony egzekucję. Ponadto ZUS stwierdził, że dochód na członka rodziny wnioskodawcy nie przekracza kryterium dochodowego w ustawy o pomocy społecznej, ale nie zostały przedstawione żadne dokumenty potwierdzające konieczność ponoszenia przez wnioskodawcę kosztów leczenia, co uniemożliwiło stwierdzenie, że opłacenie należności pozbawi zobowiązanego możliwości leczenia. Rozpoznając sprawę w wyniku wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy Prezes ZUS działając w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że ponowna analiza wniosku o umorzenie zaległych składek oraz analiza zgromadzonych dowodów pozwoliła podtrzymać dokonane ustalenia faktyczne oraz przesłanki prawne. Organ stwierdził, że zadłużenie wnioskodawcy jest nadal objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Komornika Sądowego [...] w zbiegu z Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w K.. Z dołączonych do odwołania rachunków wynika, że wnioskodawca ponosi miesięczne koszty opłat za energię elektryczną i wodę w wysokości 140 zł. W opłatach za dostawę gazu posiada zaległość, której wysokość nie wynika z przedstawionego przez dłużnika pisma. Organ ustalił, że wnioskodawca wraz z rodziną utrzymuje się z pobieranego przez żonę zasiłku przedemerytalnego w kwocie 850,57 zł netto, po uwzględnieniu miesięcznych wydatków w kwocie 140 zł, po przeliczeniu na członka rodziny otrzymuje się dochód w kwocie 240 zł miesięcznie na osobę, to jest poniżej kwoty kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 593, poz.64 z 2004 r.). W ocenie Zakładu nie daje to jednak podstaw do uznania, ze sytuacja materialna wnioskodawcy wymaga nadzwyczajnych działań jakim byłby fakt umorzenia należności. Trudności finansowe dłużnika nie mogą stanowić podstawy do automatycznego umorzenia należności, dopiero bowiem całokształt sprawy stanowi podstawę do podjęcia decyzji o umorzeniu. Obowiązek opłacania należności publicznoprawnych powstaje z chwilą rozpoczęcia prowadzenia działalności i trwa przez cały okres jej prowadzenia, na płatniku spoczywa obowiązek terminowego opłacania składek. Osoba decydująca się na podjęcie działalności gospodarczej przyjmuje na siebie ryzyko prowadzenia tej działalności i ponoszenia związanych z nią kosztów. Na decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. dłużnik wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o umorzenie jego zadłużenia. Podniósł, że zadłużenie powstało na skutek działania zatrudnianego przez niego pracownika, a jego obecna sytuacja uniemożliwia mu spłatę zadłużenia. Wyjaśnił, że wraz z rodziną utrzymują się ze świadczenia przedemerytalnego żony, ze względu na stan zdrowia i brak ofert pracy na terenie P. nie jest w stanie podjąć pracy. Podniósł, że ewentualna licytacja mieszkania jeszcze bardziej pogorszy jego i tak bardzo trudne warunki bytowe. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego , w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że nie leży w kompetencjach sądu administracyjnego umorzenie posiadanego przez skarżącego zadłużenia, bowiem wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w tej sprawie należy do wyłącznej kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję, może decyzję w całości lub części uchylić, stwierdzić jej nieważność w całości lub części lub stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa. Zgodnie z art. 28 ust.2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z 13 października 1998 r. ( Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Pojęcie całkowitej nieściągalności zostało zdefiniowane w art. 28 ust. 3 pkt 1 - 6 ustawy. Zgodnie z art. 28 ust.3 pkt 3 ustawy całkowita nieściągalność zachodzi wtedy gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926, ze zm.). Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawiając umorzenia zadłużenia skarżącego powołał się przede wszystkim na okoliczność, że w stosunku do skarżącego prowadzona jest egzekucja komornicza, co wyklucza stwierdzenie wystąpienia przesłanki całkowitej nieściągalności długu, o której mowa w art. 24 ust 3 ustawy. Ustalenie to jest prawidłowe. Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania należności zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z § 3. 1. rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W ocenie Sądu spełnione zostały dwie z wyżej wymienionych przesłanek: pierwsza i trzecia. Już obecnie skarżący ma odcięty gaz z powodu niepłacenia rachunków. Bez względu na to jak wielkie jest to zadłużenie, sytuacja taka wskazuje na fakt, że skarżący jest pozbawiony możliwości zaspakajania niezbędnych potrzeb życiowych. Niesporny jest również fakt, że skarżący leczy się z powodu zarażenia [...], co uniemożliwia mu podjęcie pracy. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono również, że wnioskodawca jest w posiadaniu nieruchomości, na której dokonano zabezpieczenia zadłużenia. Zakład nie wskazał jednak w żadnej z decyzji ( nie wynika to również ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy dokumentów) jaki jest charakter zajętej nieruchomości, w szczególności nie wyjaśniono czy jest to np. mieszkanie, w którym skarżący wraz z rodziną mieszka, a jeżeli tak to czy po jego sprzedaży w drodze egzekucji skarżący oraz jego rodzina nie będą musieli korzystać z pomocy społecznej w zakresie uzyskania miejsca do mieszkania. W ocenie Sądu szczególnie wnikliwego rozważenia wymaga ocena zasadności odmowy umorzenia zadłużenia , w sytuacji, gdy odmowa umorzenia zadłużenia i prowadzenie egzekucji na rzecz ZUS - czyli jednostki sektora finansów publicznych może doprowadzić do konieczności korzystania przez dłużnika ze środków publicznych w ramach pomocy społecznej. Odmiennie przedstawiałaby się sytuacja, gdyby wspomniana w decyzji nieruchomość była składnikiem majątku dłużnika, nie stanowiącym jego miejsca zamieszkania. Ta okoliczność winna zostać wyjaśniona i znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Ponieważ w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 2 i 3, a także ust. 3a ustawy w związku z § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. mamy, do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym, prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje ZUS. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organu orzekającego do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Jednak w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności " w uzasadnionych przypadkach" organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany jest należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. W związku z powyższym konkretne okoliczności sprawy powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości szczególnie, że w omawianym przypadku, decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do utrzymania i mieszkania. Należy podkreślić, że właśnie w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie decyzji spełnia szczególną rolę. W tym postępowaniu Zakład nie uzasadnił w stopniu dostatecznym przesłanek, którymi kierował się odmawiając skarżącemu umorzenia zaległych składek, wobec czego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Oceniając w niniejszej sprawie odmowę umorzenia zadłużenia skarżącego nie można również pominąć okoliczności ( nie kwestionowanej przez ZUS), że skarżący został pierwotnie błędnie poinformowany przez ZUS o wysokości posiadanego zadłużenia. Potwierdza to fakt, że w momencie gdy dowiedział się , że składki nie były odprowadzane spłacił zadłużenie we wskazanej przez ZUS kwocie przekraczającej 20 000 zł . Brak jest również podstaw do przyjęcia, że nieprawdziwe jest twierdzenie skarżącego, że w czasie gdy pierwszy raz dowiedział się o zadłużeniu wobec ZUS posiadał środki finansowe na spłatę całości zadłużenia i gdyby prawidłowo to zadłużenie wyliczono spłaciłby je w całości. Ponadto w opisanej sytuacji odsetki, którymi obecnie strona została obciążona są wynikiem wprowadzenia strony w błąd co do wysokości zadłużenia przez pracownika ZUS. Prawdziwe jest zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że to na płatniku spoczywa obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie społeczne w przewidzianym terminie. Obowiązku tego nie można jednak rozpatrywać w oderwaniu od obowiązków ciążących na ZUS z mocy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 68 ust.1 pkt "d" i "e" ustawy do obowiązków ZUS należy prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek z tytułu należnych składek i wypłacanych przez nich świadczeń podlegających finansowaniu z funduszy ubezpieczeń społecznych lub innych źródeł oraz prowadzenie indywidualnych kont ubezpieczonych i kont płatników składek. Fakt ustalenia przez ZUS innej wysokości zadłużenia skarżącego w 2005 r. a innej w 2006 r., przy czym zadłużenie dotyczyło tego samego okresu i tytułu, świadczy o nierzetelnym wywiązywaniu się przez ZUS z nałożonych ustawą obowiązków. W ustalonym w sprawie stanie faktycznym działanie Zakładu dotknięte jest wadą naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 k.p.a. nakazującego załatwienie sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Nie jest bowiem działaniem zgodnym z interesem społecznym ani interesem strony przerzucanie na stronę skutków nieprawidłowego działania organów państwowych, nawet w sytuacji gdy strona również nie wywiązała się z nałożonych na nią przez ustawę obowiązków. Działanie ZUS jest również sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organu, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Również uzasadnienie decyzji należy ocenić negatywnie w kontekście zawartej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Sąd zwraca uwagę, że wskazanie w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych sytuacji, w których należności z tytułu składek mogą być umarzane, nie wyłącza stosowania zasad ogólnych ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ponadto wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności organ orzekający winien zawsze brać pod uwagę fakt, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności po spełnieniu określonych przesłanek, odmowa umorzenia nie może więc być traktowana jako zasada postępowania przy rozstrzyganiu tego typu spraw. W związku z powyższym, uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.