V SA/Wa 1552/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Barbara Wasilewska, Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu [...] czerwca 2006 r. J. K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. (dalej: "Zakład") z prośbą o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, podnosząc, że wniosek spowodowany jest trudnymi warunkami finansowymi. Wskazał również na koszty związane z utrzymaniem niepełnosprawnego syna. Decyzją z [...] września 2006 r., działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.); dalej: "u.s.u.s.", Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego, FP i FGŚP, wraz z odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż uzyskiwane przez skarżącego dochody pozwalają wnioskować, iż możliwa jest spłata długu w postaci układu ratalnego. Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z [...] listopada 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] września 2006 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu wskazał, iż brak jest podstaw do uznania, iż sytuacja osobista i rodzinna skarżącego jest szczególnie trudna, a zapłata kwoty zadłużenia spowodowałaby istotne uszczuplenie środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych i mieszkaniowych. Wyrokiem z 5 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję Prezesa Zakładu, wskazując w uzasadnieniu, iż z twierdzeń skarżącego zawartych w aktach sprawy i przedłożonych przez niego dokumentów jednoznacznie wynika, iż szczególną wagę przykłada on do swojej trudnej sytuacji finansowej oraz faktu, iż ponosi stałe wydatki związane z opieką i rehabilitacją syna, który choruje [...]. Sąd wskazał, iż organ nie odniósł się do tych kwestii, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że nie daje to podstawy do uznania, że sytuacja skarżącego jest szczególnie trudna. W ocenie Sądu, odmawiając umorzenia wnioskowanych należności Prezes Zakładu nie poparł swojego rozstrzygnięcia wyczerpującymi ustaleniami, nie poddał szczegółowej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również nie ustosunkował się do całokształtu argumentacji skarżącego. Sąd zaznaczył, iż nie rozważono w sposób wyczerpujący przesłanek, których zaistnienie może prowadzić do umorzenia należności objętych treścią art. 28 u.s.u.s., a w szczególności przesłanki określonej w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek", tj. konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Rozpoznając sprawę ponownie Prezes Zakładu decyzją z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] września 2006 r. W uzasadnieniu wskazano, iż dług wymagalny może być przez skarżącego spłacony lub ściągnięty w drodze egzekucyjnej. Osiągane są bowiem dochody z działalności gospodarczej. Mając powyższe na względzie organ wskazał na istniejący w dalszym ciągu brak warunków do umorzenia długu, informując jednocześnie, że możliwe jest udzielenie pomocy w spłacie powstałych zobowiązań z tytułu składek poprzez rozłożenie ich na raty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu. Wskazał, iż z uzasadnienia decyzji wynika, że podstawą do kolejnej odmowy umorzenia przedmiotowych składek stanowił przychód z prowadzonej przez niego działalności, przy całkowitym pominięciu kosztów jego uzyskania i innych obligatoryjnych wydatków m.in. związanych z utrzymaniem niepełnosprawnego syna. Wyjaśnił, iż jego rzeczywisty dochód wynosi około 615 zł miesięcznie. Podkreślił, iż płacenie z tej kwoty, nawet rozłożonych na wiele rat, zaległych składek, pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jak również łożenia na rehabilitację niepełnosprawnego syna. Skarżący wskazał, iż choroba syna wymaga sprawowania stałej opieki oraz ciągłej rehabilitacji i leczenia, co pociąga za sobą znaczne koszty. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); dalej: "p.p.s.a." Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd bada zatem w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Może więc uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Skarga oceniana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazany przepis oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Jego oddziaływanie w ponownym postępowaniu przed organami administracji publicznej ma istotne znaczenie w odniesieniu do orzeczeń kasatoryjnych tego sądu, w wyniku których ma nastąpić merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w zakresie wynikającym z uchylenia zaskarżonego aktu lub czynności i ewentualnie również innych aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Należy wyjaśnić, iż pomiędzy oceną prawną, a wskazaniami co do dalszego postępowania, istnieje ścisły związek, bowiem ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organu w sprawie, zaś wskazania określają sposób jego postępowania w przyszłości. Tym samym, wskazania stanowią niejako konsekwencję oceny prawnej, których celem jest z zasady zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd w toku kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Naruszenie postanowień art. 153 p.p.s.a. przez organy administracyjne w postaci nieuwzględnienia przez nie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wiążących je elementów orzeczenia sądu administracyjnego uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje ich uchylenie przez sąd administracyjny (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lewis Nexis, s. 478). W rozpoznawanej sprawie Prezes Zakładu bezspornie nie zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 października 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 1009/07, dotyczących braku odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podnoszonych przez skarżącego okoliczności wskazujących na trudną sytuację finansową i rodzinną spowodowaną niepełnosprawnością syna wymagającego stałej opieki i kosztownej rehabilitacji. Okoliczności te, w ocenie wnioskodawcy, uzasadniają stwierdzenie, iż nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny. Organ podjął wprawdzie czynności procesowe mające na celu zebranie całego materiału dowodowego, przesłuchując w tym celu skarżącego w charakterze płatnika składek oraz dokonując oględzin i spisu składników jego majątku, jednakże ocena zebranych w sprawie dowodów nie została dokonana w sposób odpowiadający dyspozycji art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a."., z uwagi na brak wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego. Sąd w składzie orzekającym w sprawie pragnie ponownie podkreślić, iż uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Niezbędny zakres ponownie przeprowadzanego postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określać powinny, zgodnie z wytycznymi Sądu, przepisy § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia o umarzaniu składek. Skoro przepis § 3 ust. 1 pkt 1 jako przesłankę umorzenia składek wskazuje okoliczność negatywnego wpływu zapłaty zaległych składek na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonego i jego rodziny, to w tej sprawie organ odwoławczy miał obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącego i ustalenia, czy zapłata składek rzeczywiście może zagrozić jego egzystencji. W ocenie Sądu, Prezes Zakładu, kierując się wytycznymi Sądu wskazującymi na potrzebę dokonania szczegółowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz ustosunkowania się do całokształtu argumentacji skarżącego, powinien był ustalić wysokość osiąganych przez skarżącego dochodów oraz wysokość ponoszonych przez niego wydatków i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (podkreśl. Sądu). W rozpoznanej sprawie organ odwoławczy obowiązku tego nie wykonał. W decyzji z [...] kwietnia 2008 r. zabrakło jakiejkolwiek analizy tych okoliczności, a kilkuzdaniowe wywody zawarte w jej uzasadnieniu są bardzo lakoniczne, sprowadzając się do stwierdzenia, iż dług wymagalny może być przez skarżącego spłacony lub ściągnięty w drodze egzekucyjnej, bowiem osiągane są dochody z działalności gospodarczej. W istocie ta decyzja została wydana bez wskazania, które z okoliczności podniesionych przez skarżącego organ uznał za udowodnione, a którym nie dał wiary. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonano należytej analizy rzeczywistych dochodów rodziny skarżącego oraz wydatków, jakie są oni zmuszeni ponosić. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącego, a więc związanych z przesłankami umorzenia zawartymi w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia o umarzaniu składek. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg wskazania tylko części istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a następnie sformułowanie wniosków niemających dostatecznego w nich potwierdzenia. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Organ orzekający w sprawie nie zastosował się ponadto do wskazań Sądu w zakresie konieczności zagwarantowania stronie prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązek ten, wynikający wprost z art. 10 § 1 k.p.a., w badanym postępowaniu nie został dochowany. Należy również w tym kontekście zauważyć, iż pismo Zakładu z [...] marca 2008 r. informujące stronę o zwłoce w załatwieniu sprawy zawierało błędną informację, iż podjęcie dalszych czynności w sprawie będzie skutkowało odrębnym powiadomieniem. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.