V SA/Wa 1555/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Protokolant specjalista - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi wniesionej przez J. D. (dalej jako "Skarżący" lub "Strona") jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym. Mając na uwadze ustaloną w sprawie przyznania Skarżącemu za rok 2009 powierzchnię gruntów rolnych spełniających warunki przyznania płatności, mniejszą od podjętego przez stronę w dniu 1 marca 2005 r. zobowiązania ONW, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. zawiadomieniem Nr [...] z dnia 22 kwietnia 2013 r. poinformował Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. oraz Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Na mocy powyższego zawiadomienia strona została również poinformowana, że w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a. przysługuje jej prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji prawo wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przedmiotowe zawiadomienie zostało doręczone pełnomocnikowi strony w dniu 23 kwietnia 2013 r. Z powyższego uprawienia strona nie skorzystała. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. w dniu [...] kwietnia 2013 r. wydał decyzję Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w wysokości 2.758,80 zł wypłaconych Skarżącemu za lata 2004-2006. Strona nie wniosła odwołania od ww. decyzji. W dniu [...] marca 2017 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż ww. decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. została wydana z rażącym naruszeniem § 9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.) wskutek nieprawidłowego ustalenia przez organ I instancji poziomu zobowiązania ONW. Mając na uwadze powyższe, w ramach postępowania wszczętego zawiadomieniem z dnia 22 kwietnia 2013 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzją z dnia [...] maja 2017 r. ustalił Skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w wysokości 1.520,64 zł. Od przedmiotowej decyzji Skarżący w dniu 25 maja 2017 r. wniósł odwołanie, zachowując termin do jego wniesienia. W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W dniu 2 sierpnia 2017 r. Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję organu II instancji. Skarżący zarzucił, iż decyzja Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. została wydana po 10 latach zdarzenia, a zatem opiera się na decyzjach rażąco łamiących prawo. Ponadto, Skarżący wskazał, że w decyzji o Nr [...] r. z dnia [...] stycznia 2017 r. umarzającej w całości postępowanie administracyjne zawarto stwierdzanie, iż prowadzona przez niego działalność rolnicza na gruntach rolnych objętych zobowiązaniem ONW w latach 2004-2009 mieści się w podjętym przez niego zobowiązaniu ONW. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Należy zauważyć, iż postępowanie zakończone przedmiotową decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. zostało wszczęte zawiadomieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wcześniej jednak zawiadomieniem Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne "w sprawie ustalania kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) przyznanych Panu J. D. na mocy Decyzji Nr [...] z dnia [...]-12-2004 r., Decyzji Nr [...] z dnia [...]-05-2006 r., Decyzji Nr [...] z dnia [...]-11-2006 r., oraz Decyzji Nr [...] z dnia [...]-06-2008 r. Nr [...] z dnia [...]-05-2008 r., Decyzji Nr [...] z dnia [...]-02-2009 r., o przyznaniu płatności ONW wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O." (k. 774 akt administracyjnych). Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2010 roku z upoważnienia Prezesa ARiMR Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. ustalił Skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w łącznej wysokości 1132,56 zł, w tym 528 zł w ramach PROW 2004-2006 i 604,56 zł w ramach PROW 2007-2013. W powyższej decyzji organ uznał, iż Skarżący zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej na części gruntów objętych zobowiązaniem ONW, tj. w odniesieniu do roku 2004 - 2,00 ha, roku 2007 - 1,23 ha; i roku 2008 - 1,06 ha. Powyższe ustalenie oparte zostało na weryfikacji wniosku strony złożonego w kampanii 2009, w wyniku którego stwierdzono, iż beneficjent prowadził działalność na gruntach objętych zobowiązaniem o powierzchni 35,13 ha. Pismem z dnia 28 września 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawiadomił Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ONW. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważności decyzji z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ONW. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O., w ramach postępowania wszczętego zawiadomieniem Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte ww. zawiadomieniem. Jak słusznie zauważyła w skardze Strona w uzasadnieniu ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. stwierdza się jednoznacznie, iż prowadzona przez Skarżącego działalność rolnicza na gruntach rolnych objętych zobowiązaniem ONW w latach 2004-2009 mieści się w podjętym przez niego zobowiązaniu ONW. W zaskarżonej decyzji organ podniósł, iż: - decyzja Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. określała poziom zobowiązania strony, w odniesieniu do którego decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ I instancji ustalił J. D. kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 2.758,80 zł; - w dniu wydania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzji Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego zawiadomieniem Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. zobowiązująca Skarżącego do zwrotu kwoty 2.758,80 zł z tytułu zmniejszenia powierzchni realizowanego zobowiązania ONW. Pamiętać bowiem należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. miało miejsce w dniu 1 marca 2017 r.; - wydana w dniu [...] stycznia 2017 r. przez organ I instancji decyzja Nr [...] stwierdzająca, iż "prowadzona (...) działalność rolnicza na gruntach rolnych objętych zobowiązaniem ONW w latach 2004-2009 mieści się w podjętym przez mego zobowiązaniu ONW" nie pozwala na uznanie zasadności zarzutu strony w przedmiocie braku możliwości ustalenia decyzją Nr [...] obowiązku zwrotu kwoty 1.520,64 zł z tytułu stwierdzonego w roku 2009 zmniejszenia powierzchni realizowanego zobowiązania ONW. Odnosząc się do powyższej argumentacji organu administracji Sąd zauważa, iż organ w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego zostały wszczęte dwa odrębne postępowania administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. oraz Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. i dlaczego w decyzji Nr [...] stwierdzono, iż prowadzona przez Skarżącego działalność rolnicza na gruntach rolnych objętych zobowiązaniem ONW w latach 2004-2009 mieści się w podjętym przez niego zobowiązaniu ONW. Ponadto fakt, iż w dniu wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. w obrocie prawnym była decyzja Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. zobowiązująca Skarżącego do zwrotu kwoty 2.758,80 zł z tytułu zmniejszenia powierzchni realizowanego zobowiązania ONW, której nieważności stwierdzono w dniu [...] marca 2017 r. nie ma istotnego znaczenia w sprawie, gdyż decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu są zatem zaskarżane przez Stronę decyzje niewątpliwie wydane po ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. Sąd podkreśla, że podstawą umorzenia postępowania wszczętego w dniu 12 października 2010 r. były przesłanki materialne, a nie formalne. Przykładem umorzenia z przyczyn formalnych może być sytuacja, gdy doszło w tym samym czasie do błędnego wszczęcia dwóch postępowań podatkowych względem tego samego podmiotu, na podstawie tego samego stanu faktycznego i prawnego oraz dotyczącego tego samego stosunku administracyjnego. Przypomnieć należy także, że podjęcie decyzji w tym samym przedmiocie oznacza wydanie decyzji obarczonej wadą nieważności, jako że decyzja taka dotyczyłaby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a). Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie res iudicata, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Naruszenie to nastąpi w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma postanowieniami, z których pierwsze jest ostateczne. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy tego samego przedmiotu rozstrzygnięcia i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 787/14, LEX nr 2032840wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 931/09, LEX nr 597967). Sąd zauważa również, iż wydane w sprawie decyzje merytoryczne, w tym znajdująca się w aktach decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzająca nieważności decyzji z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ONW, jak i decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] r. stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego w O., odwołują się do tego samego materiału dowodowego i cytują te same dowody zgromadzone w sprawie w obydwu postępowaniach przez de facto ten sam organ prowadzący postępowanie. Niewątpliwie również na dzień rozprawy w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego zawiadomieniem Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Bezsporne w sprawie jest, że decyzja umarzająca postępowanie Nr [...] została doręczona Stronie w dniu [...] stycznia 2017 r. i jest ostateczna. Sąd kontrolujący sprawę stwierdza, że zgodnie z treścią art. 16 § 1 k.p.a. "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych". Art. 16 § 1 k.p.a. ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości, przy równoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałości. Sprawa ta zatem nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego (B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005 r., s. 101, t. 3). Decyzja ostateczna (postanowienie ostateczne) ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów oraz tego samego przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 732; wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1994 r., sygn. akt. II SA 1192/93, ONSA 1995, Nr 2, poz. 83). Przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli między innymi nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). "Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe (...). Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym (...) takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy" (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2000 r. sygn. akt. I SA/Ka 2247/98, niepubl.). W rozpoznawanej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że sprawa administracyjna mogła zostać zatem poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną tj. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego zawiadomieniem Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. W ocenie Sądu, organ I instancji, wydając decyzję umarzającą postępowanie, dokonał merytorycznej oceny stanu faktycznego prawnego w sprawie, uznając, że prowadzona przez Skarżącego działalność rolnicza na gruntach rolnych objętych zobowiązaniem ONW w latach 2004-2009 mieści się w podjętym przez niego zobowiązaniu ONW. Zdaniem Sądu, w niniejsze sprawie nie było zasadne wszczęcie i prowadzenie postępowania, bez wyeliminowania z obrotu wcześniejszej decyzji umarzającej postępowanie z powodów merytorycznych, gdyż w sprawie mogła zaistnieć tożsamość podmiotu i przedmiotu w identycznym stanie prawnym i faktycznym. W ocenie Sądu, organy w żaden sposób nie wyjaśniły dlaczego konieczne było wszczęcie kolejnego postępowania wobec Skarżącego w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) zawiadomieniem z dnia 22 kwietnia 2013 r., a następnie zakończenie tego postępowania zaskarżonymi decyzjami. Zgodnie z art. 7 i 8 k.p.a., postępowanie administracyjne powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów administracji. Zasada budzenia zaufania obywatela do państwa i prawa od dawna była traktowana przez Trybunał Konstytucyjny jako oczywista cecha demokratycznego państwa prawnego (zob. zwłaszcza orzeczenie TK z dnia 30 listopada 1988 r., K. 1/88, OTK 1988, poz. 6). Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie po pierwsze ustalić czy decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zgodna z zasadą ne bis in idem, (nic dwa razy w tej samej sprawie rozstrzygniętej ostatecznie - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), powagą rzeczy osądzonej, jak i zasadą trwałości decyzji ostatecznej w czasie (art. 16 § 1 k.p.a). Po drugie, organ odwoławczy zobowiązany będzie w sposób szczegółowy wyjaśnić Skarżącemu dlaczego mógł wszcząć i prowadzić postępowanie administracyjne na podstawie zawiadomienia z dnia 22 kwietnia 2013 r., w sytuacji kiedy Skarżący zgodnie z jego oświadczeniami dokonał wcześniej zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności wskazanej w decyzji z dnia [...] października 2010 r. Na obecnym etapie postępowania, w związku z podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji i koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji przedwczesne byłoby odnoszenie się do innych zarzutów skargi, poza zakresem wadliwości wskazanym już przez Sąd. Z tych powodów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję.