V SA/Wa 1557/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Rysz, Sędzia WSA Izabella Janson (spr.), Asesor WSA Marian Wolanin, , Protokolant Izabela Kucharczyk - Szczerba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2007 r. sprawy ze skargi R.Z. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie przekazania zgodnie z właściwością wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oddala skargę Przedmiotem skargi z 13 kwietnia 2007 r. (data nadania pocztowego), wniesionej przez R.Z. jest postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] marca 2007 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie własne z [...] lutego 2007 r. o przekazaniu Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpatrzenia zgodnie z właściwością wniosku pana R.Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Skarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Postanowieniem z [...] lutego 2007 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, na podstawie art. 65 § 1 oraz art. 180 i art. 181 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), postanowił przekazać wniosek pana R.Z., dotyczący umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu. W uzasadnieniu postanowienia organ na wstępie wskazał, iż wyrokiem z 12 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt III Sa/Wa 2140/05 stwierdził nieważność decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...]czerwca 2005 r. o numerze [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek, z powodu jej wydania przez organ niewłaściwy, tj. Prezesa ZUS, który rozpatrzył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zamiast Ministra Polityki Społecznej - zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Następnie zwrócił uwagę, że stosownie do treści art. 6, art. 19 i art. 65 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej działając na podstawie przepisów prawa mają obowiązek z urzędu dokonywać kontroli swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej. Organ uznając się za niewłaściwy w sprawie powinien niezwłocznie przekazać ją organowi właściwemu. Dalej, Minister wyjaśnił, iż w dniu 24 sierpnia 2005 r. zmianie uległa treść art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Na jego podstawie stronie niezadowolonej z decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dlatego też uznał, iż należało orzec jak w sentencji. Pismem z 5 marca 2007 r. R.Z. wniósł "zażalenie" na ww. postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Wyjaśnił, iż decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2005 r., z przyczyn formalnych została uznana za nieważną. Wskazał, iż zgadzał się z wyrokiem WSA (12 grudnia 2006 r. III SA/Wa 2140/05) więc rozstrzygnięcia nie zaskarżył, a zatem stało się ono prawomocne. Zaznaczył też, że nigdy nie zwracał się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani do Prezesa ZUS, ani do Ministra Pracy. W związku z powyższym postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2007 r. uważa za nieważne, ponieważ prawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zakończyło postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Postanowieniem z [...] marca 2007 r. o numerze [...], Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, iż fakt stwierdzenia nieważności decyzji przez Sąd oznacza eliminację z obrotu prawnego jedynie tej decyzji. W przedmiotowej sprawie wadą dotknięta była decyzja organu odwoławczego, tj. Prezesa ZUS z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...]i tylko ona została wyeliminowana z obrotu prawnego. Natomiast decyzja pierwszej instancji (ZUS z dnia 29 kwietnia 2005 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek) obowiązuje nadal. Aktualny jest zatem także wniosek skarżącego z dnia 17 maja 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony do Oddziału ZUS w S., Inspektorat w Z. w dniu 23 maja 2005 r. bowiem stwierdzenie nieważności decyzji z 8 czerwca 2005 r. nie wiąże się umorzeniem zaległych składek. Jednocześnie Minister zaznaczył, że zgodnie z art. 6 i art. 19 k.p.a. - organy administracji publicznej, działając na podstawie przepisów prawa, mają obowiązek z urzędu dokonywać kontroli swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej. Oznacza to, że postępowanie administracyjne może prowadzić wyłącznie organ właściwy w sprawie (miejscowo, rzeczowo i instancyjnie) oraz, że w trakcie całego postępowania organ ten winien dokonywać czynności, które zapewnią przestrzeganie prawa. Organ podkreślił, iż zdolność ogólna organu administracji, w tym przypadku ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, konkretnego adresata. Mieści się ona bowiem w kręgu zadań wyznaczonych danemu organowi przez odpowiednie przepisy o charakterze organizacyjnym (ustrojowym), jednakże przepisy te nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do uznania tego organu za zdolnego do prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie. Do tego trzeba bowiem posiadać kompetencję szczególną, wynikającą z konkretnej normy materialnego prawa administracyjnego. Następnie podniósł, iż ustawa z 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248), która weszła w życie 24 sierpnia 2005 r., zmieniła dotychczasowy art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych, co oznacza, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne właściwy jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Dlatego też, stosownie do art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ, do którego trafia podanie uzna, że jest niewłaściwy w sprawie powinien niezwłocznie przekazać je do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. Minister Pracy i Polityki Społecznej, stwierdzając brak swej właściwości, przekazał sprawę do rozpatrzenia Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu i poinformował o tym stronę. Nadto Minister wyjaśnił, że gdyby uznał swoją właściwość do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy i wydał stosowną decyzję, to taka decyzja byłaby nieważna, ze względu na wydanie jej przez organ niewłaściwy w sprawie. W skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż nie wnosił on wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zatem wydanie postanowienia przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa. Ponadto – zdaniem zainteresowanego – Sąd jednoznacznie stwierdził (orzeczenie z 12 grudnia 2005 r. III SA/Wa 2140/05), że właściwym do rozpoznania sprawy był Minister Pracy i Polityki Społecznej nie zaś Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Dlatego też skarżący nie rozumie dlaczego nie zostało ono wykonane, a Minister Pracy utrzymał w mocy postanowienie własne w przedmiocie przekazania Prezesowi ZUS zgodnie z właściwością wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia składek. Ponadto zaznaczył, iż wadą dotknięta była również decyzja Oddziału ZUS w S., gdyż wydana została przez osobę nie mającą to tego umocowania. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej (jego) wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Mając na względzie powyższe, tj. dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, a więc badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), jak i z normami prawa zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 1998 r., 137, poz. 887 ze zm.), Sąd stwierdził, iż rozstrzygnięcie to jest prawidłowe i brak jest podstaw do jego uchylenia. Dlatego też skargę jako niezasadną oddalił. Przedmiotem rozważań Sądu była wyłącznie sprawa właściwości organu do rozpoznania środka odwoławczego złożonego przez skarżącego od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek, oceniana według prawa obowiązującego w dacie rozpatrywania odwołania. W tej materii należało stwierdzić, że z mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz.1248; zwana dalej "ustawą nowelizującą") art. 83 ust. 4 u.s.u.s. z dniem 24 sierpnia 2005 r. otrzymał brzmienie: "Od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego." Ustawodawca w przepisach przejściowych i końcowych ustawy nowelizującej nie wypowiedział się na temat skutków wejścia w życie nowego unormowania dotyczącego właściwości i zasad wnoszenia środków zaskarżenia dla postępowań wszczętych przed zmianą art. 83 ust.4 u.s.u.s. Milczenie ustawodawcy w tym względzie uznać jednakże należy za założenie bezpośredniego stosowania nowego prawa, bowiem w przypadku przepisów proceduralnych regulujących sposób działania organu i jego kompetencje do podejmowania określonych działań - w sytuacji braku przepisów przejściowych - zastosowanie znajdują przepisy obowiązujące w dacie podejmowania tych czynności (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2005 r. sygn. OSK 994/04). Nie oznacza to naruszenia zasady lex retro non agit (prawo nie działa wstecz), ponieważ przedmiotowe regulacje dotyczą procedury, czynności i kompetencji organu dokonywanych pod rządami nowego prawa i nie wpływają na odmienne ukształtowanie wcześniej powstałych praw i obowiązków strony. Także Trybunał Konstytucyjny uznał, że fakt, iż w jakimś zakresie ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie co do kwestii intertemporalnej (stosowania ustawy do sytuacji zapoczątkowanych przed jej wejściem w życie), nie oznacza istnienia luki w prawie. Ustawodawca nie regulując wyraźnie kwestii intertemporalnej, otwiera drogę do tego, aby w danej sytuacji stosować zasadę tempus regit actum (czas wyznacza podstawę działania). Oznacza to, że mimo braku wyraźnej regulacji w tym względzie, kwestia intertemporalna i tak będzie rozstrzygnięta, tyle, że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, od momentu wejścia jej w życie, do stosunków nowo powstających i tych, które trwając w momencie wejścia w życie ustawy - nawiązały się wcześniej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 maja 2004 r. sygn. SK 39/03; OTK ZU Nr 5/A/2004, s. 561). Innymi słowy, do czynności stosuje się przepisy prawa obowiązujące w czasie jej dokonania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Minister nie naruszył przepisów prawa przekazując postanowieniem z 22 lutego 2007 r. wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia należności składkowych, Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu w sprawie. Zgodnie bowiem z nowym brzmieniem art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych właściwy jest - jak trafnie orzekł Minister - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Oceny tej nie zmienia fakt, iż w uzasadnieniu przywoływanego przez skarżącego wyroku zapadłego w niniejszej sprawie, Sąd jako organ właściwy do rozpatrzenia środka zaskarżenia od decyzji Zakładu wskazał Ministra Polityki Społecznej. Trzeba bowiem podkreślić, iż wyrok Sądu z 12 grudnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2140/05 odnosił się do decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej w dniu 8 czerwca 2005 r., a więc pod rządami starych przepisów. W obowiązującym wówczas stanie prawnym, to Minister nie Prezes właściwy był do rozpatrzenia wniosku. Jednocześnie w uzasadnieniu orzeczenia Sąd wyraźnie wskazał, iż złożony przez skarżącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należy ocenić i rozpatrzyć z uwzględnieniem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248). Dodatkowo Sąd wyjaśnia, iż wynikająca z art. 153 p.p.s.a. zasada związania sądu oraz organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu przestaje obowiązywać, gdy zmianie ulegają przepisy na podstawie których ocena ta i wytyczne zostały sformułowane, a nowe przepisy zastosowanie mają w postępowaniu prowadzonym po wyroku sądu. Raz jeszcze wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie, wyrokiem z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. akt V SA/Wa 2140/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2005 r. odmawiającej skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek. Przyczyną uchylenia ww. decyzji było wydanie jej, z naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku wniesienia przez skarżącego wniosku z dnia 17 maja 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy winno być wydane nie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lecz przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej. W uzasadnieniu Sąd wyraźnie zaznaczył, iż w sprawie niniejszej organem odwoławczym, właściwym do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy był wówczas Minister Pracy i Polityki Społecznej, a w związku ze zmianą treści art. 83 ust. 4 u.s.u.s. jaka weszła w życie w dniu 24 sierpnia 2005 r., złożony przez skarżącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należy ocenić i rozpatrzyć z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą. Zmiana ta polegała na tym, iż stronie niezadowolonej z decyzji przysługiwało prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zaś jak dotychczas do Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Dlatego też zgodnie z wytycznymi zawartymi w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2005 r. akta zostały przekazane do Ministra Pracy, a ten w związku ze zmianą treści art. 83 ust. 4 u.s.u.s. jako organ niewłaściwy w sprawie, postanowieniem z [...] lutego 2007 r. przekazał sprawę do rozstrzygnięcia Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W związku powyższym nie znajduje uzasadnienia powołany w skardze argument jakoby ww. orzeczenie WSA w Warszawie nie zostało wykonane. Ponadto skarżący zauważa iż nie składał wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zatem postanowienie Ministra Pracy utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie własne o przekazaniu zgodnie z właściwością (do Prezesa ZUS) wniosku zainteresowanego, jest nieuzasadnione. Podkreślić należy, iż orzeczeniem z dnia 12 grudnia 2005 r. WSA w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Prezesa ZUS z 8 czerwca 2005 r. Zatem wyeliminowana z obrotu prawnego została tylko i wyłącznie ww. decyzja. Natomiast decyzja organu pierwszej instancji, tj. decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2005 r. odmawiająca umorzenia należności z tytułu składek ma moc wiążącą i obowiązuje nadal. Zatem, w związku z uchyleniem "tylko" decyzji organu drugiej instancji, nadal aktualny jest wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 17 maja 2005 r., złożony do Oddziału ZUS w S., Inspektorat w Z. w dniu 23 maja 2005 r. zaś właściwy organ (Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) ma obowiązek wniosek ten rozpoznać. Sąd wyjaśnia, iż orzeczenie z dnia 12 grudnia 2005 r., stwierdzające nieważność decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] grudnia 2005 r. nie zakończyło postępowania administracyjnego w sprawie. Stwierdzenie nieważności ww. decyzji wiązało się bowiem z wydaniem jej przez organ niewłaściwy i nie oznacza, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył zaległe składki. Sąd administracyjny nie ma bowiem uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, a więc do umorzenia należności. W związku z tym, iż – jak to już powyżej wskazano – przedmiotem rozważań Sądu była wyłącznie sprawa właściwości organu do rozpoznania środka odwoławczego (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 17 maja 2005 r.) złożonego przez skarżącego od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek, oceniana według prawa obowiązującego w dacie rozpatrywania odwołania, Sąd nie rozważał podniesionej przez zainteresowanego kwestii braku upoważnienia osoby podpisującej decyzję wydaną przez organ w pierwszej instancji do dokonania ww. czynności. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej jest zgodne z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.