V SA/Wa 1558/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Asesor WSA - Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant - Aneta Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych; oddala skargę. Przedmiotem skargi z [...] kwietnia 2008 r. wniesionej przez A. W. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] marca 2008 r. nr [...]. Decyzją tą, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 11 ust. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm.), i po rozpatrzeniu wniosku A. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] grudnia 2007 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, Prezes ARiMR utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, w następującym stanie faktycznym: W dniu 14 czerwca 2004 r. A. W. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w C. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. Decyzją z [...] listopada 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. przyznał wnioskodawcy – A. W. płatności na rok 2004 w łącznej kwocie 13.711,25 zł, tj. z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej. Przyznane płatności w dniu 13 stycznia 2005 r. zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez wnioskodawcę. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej stwierdzono, że na grunty rolne położone na ośmiu działkach ewidencyjnych wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożyło dwóch producentów rolnych, tj. A. W. i A. B. Powyższe spowodowało, iż postanowieniem z 13 października 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C., wskazując na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania A. W. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, zakończonej decyzją ostateczną tego organu z [...] listopada 2004 r., po czym decyzją z [...] października 2005 r. odmówił uchylenia ww. decyzji. W uzasadnieniu decyzji z [...] października 2005 r. organ stwierdził, iż obie strony konfliktu podtrzymują stan użytkowania spornych działek w 2004 r., a w takim przypadku płatności można przyznać wnioskodawcy, który wykaże posiadanie tych działek. Mając na uwadze fakt, że A. W. wykazał określone prawo do wszystkich działek zadeklarowanych we wniosku -na podstawie aktu własności- organ przyjął, że to właśnie jemu należy przyznać płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004. To zaś -jak wskazał- znajduje swoje potwierdzenie w decyzji z [...] listopada 2004 r. Postanowieniem z 3 marca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. ponownie -i w oparciu o tą samą przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.- wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania A. W. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, zakończonej decyzją ostateczną tego organu z [...] listopada 2004 r. Następnie, w dniu [...] kwietnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. wydał decyzję o nr [...], którą: * uchylił własną decyzję ostateczną z [...] listopada 2004 r. o przyznaniu A. W. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, oraz * odmówił przyznania A. W. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 z tytułu JPO oraz UPO i w obu przypadkach nałożył kary pieniężne. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wskazał, iż w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania dowodowego, w trakcie którego przesłuchano świadków, ustalono, że sporne działki w 2004 r. faktycznie były użytkowane przez A. B. Tym samym za bezpodstawne uznano wystąpienie o dopłaty na te działki przez A. W.. Od decyzji tej zainteresowany – A. W. wniósł odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C., który decyzją z [...] czerwca 2006 r., zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. A. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wyrokiem z 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 701/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił. W aktach sprawy znajduje się kserokopia odpisu ww. wyroku ze stwierdzoną prawomocnością od dnia 27 lutego 2007 r. Dalej, zawiadomieniem z 12 października 2007 r. A. W. został poinformowany przez Prezesa ARiMR o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w C. z [...] listopada 2004 r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie, Prezes ARiMR w dniu [...] grudnia 2007 r. wydał decyzję, którą ustalił A. W. kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w wysokości 13.711,25 zł. W dniu 27 grudnia 2007 r. A. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Nie zgodził się z decyzją z [...] grudnia 2007 r. W uzasadnieniu podniósł zarzuty dotyczące merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 zauważając, iż sporne działki zlecił jedynie do uprawiania innej osobie, ale na swój rachunek. Podniósł przy tym, iż stosunek prawny łączący jego oraz A. B. nie mieści się w żadnej kategorii osób uprawnionych do dopłat. Wskazał też, że otrzymana dopłata, została przeznaczona na potrzeby gospodarstwa. Zauważył, że wypłata świadczenia nastąpiła na podstawie ostatecznej decyzji, wydanej w oparciu o dokumenty źródłowe. Do [...] października 2005 r. był utrzymywany w przekonaniu, że miał pełne prawo ubiegać się i otrzymać dopłaty. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mając na uwadze powyższy stan faktyczny, Prezes ARiMR stwierdził przede wszystkim, iż stosownie do treści art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Prezes ARiMR ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie; krajowych, przeznaczonych na udzielanie dopłat. Wypłacone nienależnie A. W. środki finansowe za rok 2004 z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej pochodzą z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, a z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej - z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 11 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy. Następnie organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004, przyznane A. W. decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z [...] listopada 2004 r. w kwocie 13.711,25 zł, zostały w dniu 13 stycznia 2005 r. przekazane na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku. Jednakże w wyniku wznowienia postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C., organ ten wydał decyzję, w której uchylił własną decyzję ostateczną z [...] listopada 2004 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz odmówił przyznania A. W. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. Z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której A. W. uzyskał płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004, Prezes ARiMR uznał, że utracił on uprawnienie do uzyskania tych płatności na rok 2004. W związku z czym środki pieniężne przekazane na rachunek bankowy wnioskodawcy w dniu 13 stycznia 2005 r. określił jako pobrane nienależnie. W konsekwencji organ stwierdził, iż A. W. jest zobowiązany do zwrotu całej kwoty pobranych płatności. W związku z tym, na mocy decyzji Prezesa ARiMR z [...] grudnia 2007 r., została ustalona kwota nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 w wysokości 13.711,25 zł. Tym samym doręczenie stronie ww. decyzji skutkuje obowiązkiem zwrotu kwoty w powyżej wskazanej wysokości, wraz z odsetkami naliczonymi od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności. Odnosząc się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, argumentów strony w nim zawartych, Prezes ARiMR stwierdził, że nie zawiera on żadnych wyjaśnień mogących mieć wpływ na wynik tej sprawy, a wobec tego nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, iż określenie podmiotu uprawnionego do otrzymania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych stanowi przedmiot postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, a nie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Sprawa przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 stanowiła przedmiot odrębnego postępowania, zakończonego wydaniem przez Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego ARiMR w C. decyzji z [...] czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 26 stycznia 2007 r., oddalił skargę na tą decyzję. Zarzuty strony należy więc -jak ocenił Prezes ARiMR- traktować jako wyjaśnione oraz jako nie mieszczące się w zakresie rozpoznania w obecnym postępowaniu. Zaznaczył, przy tym, iż rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2007 r. opiera się na prawomocnym rozstrzygnięciu w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Organ wskazał też, że ustalona zaskarżoną decyzją kwota nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w wysokości 13.711,25 zł odpowiada kwocie płatności przyznanych decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z [...] listopada 2004 r., która w dniu 13 stycznia 2005 r. została przekazana na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Prezes ARiMR wyjaśnił również, iż zgodnie z art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. WE L 327 z 12.12.2001) oraz w związku z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r., ustanawiającego środki dla stosowania w odniesieniu do 2004 roku rozporządzenia Rady (WK) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz. Urz. UL 1. 328 z 17.12.2003), w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. W myśl ust. 3 tego artykułu odsetki obliczane są za okres między powiadomieniem, a obowiązkiem rolnika do zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. Stosowana stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego, lecz nie jest ona niższa niż stopa procentowa stosowana w przepisach krajowych w odniesieniu do przypadku zwrotu kwot pieniężnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie Prezesa ARiMR z [...] marca 2008 r. skarżący – A. W. wniósł o uchylenie tej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi wskazał, że przy wznowieniu postępowania ujawniono, że o dopłaty bezpośrednie do działek stanowiących jego własność i do działki przez niego dzierżawionej wystąpił inny producent rolny – A. B. Osobę tę uznano za użytkownika spornych działek, czyli ich posiadacza. Podniósł, iż od początku zgłaszał organom, że w 2004 r. A. B. nie był posiadaczem jego gruntów. Zawarta z tą osobą umowa dzierżawy z 2 stycznia 2000 r. -jak wskazał skarżący- wygasła z dniem 2 stycznia 2003 r., a nowa nie została podpisana. Skarżący wyjaśnił, iż z ww. osobą łączyła go tylko ustna umowa zlecenia na wykonywanie prac polowych, a formą zapłaty było zebranie ziarna. Wyjaśnił też, że uprzedził A. B., że będzie występował o dopłaty, albowiem jest właścicielem i ponosi koszty podatku rolnego oraz opłaca dzierżawę. Wskazując na powyższe okoliczności skarżący zarzucił Prezesowi ARiMR, iż ten w ogóle nie odniósł się do jego uwag dotyczących charakteru łączącej go z A. B. umowy zlecenia. Podniósł, iż organ ograniczył się jedynie do zbadania czy żądana do zwrotu kwota jest należna i we właściwej wysokości. Gdyby rozpoznaniu sprawy towarzyszyła wnikliwa analiza akt, to żądanie zwrotu -jak stwierdził skarżący- nie mogłoby być zasadne, skoro A. B. w żadnej mierze nie był posiadaczem jego działek i nie miał prawa ubiegać się o dopłaty na nie. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie – stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa, v. art. 145 § 1 p.p.s.a.). Dokonują oceny zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, Sąd stwierdził, że orzeczenie to jest prawidłowe, tj. nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji Prezesa ARiMR z [...] marca 2008 r. stanowił art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z tym przepisem Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnych, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących z funduszy: Unii Europejskiej, krajowych - przeznaczonych na współfinansowanie lub krajowych -przeznaczonych na udzielanie dopłat. Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 11 ust. 4 ustawy jest więc ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków ma miejsce niewątpliwie wtedy, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Zaznaczyć jednakże należy, iż w takim przypadku zadaniem Prezesa Agencji nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (to jest, czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną). W niniejszej sprawie decyzją z [...] listopada 2004 r. Kierownik Biura przyznał skarżącemu płatność na rok 2004 w łącznej wysokości 13.711,25 złotych. Decyzja ta została jednakże uchylona decyzją tego samego organu z [...] kwietnia 2006 r. (decyzją tą jednocześnie odmówiono skarżącemu przyznania płatności i nałożono kary pieniężne). Wskazana decyzja z [...] kwietnia 2006 r. została następnie utrzymana w mocy decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego z [...] czerwca 2006 r. Następnie, powyższe orzeczenia z [...] kwietnia 2006 r. i [...] czerwca 2006 r. zostały poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Prawomocnym wyrokiem z 26 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę skarżącego – A. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego z [...] czerwca 2006 r., a tym samym uznał, iż orzeczenie organu z [...] kwietnia 2006 r. nr [...] -o uchyleniu w trybie postępowania wznowieniowego decyzji o przyznaniu A. W. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 i odmowie przyznania tych płatności- było prawidłowe, tj. uzasadnione tak stanem faktycznym sprawy, jak i zgodne z przepisami prawa materialnego. Tym samym, mając na względzie powyższy stan faktyczny, Prezes ARiMR słusznie uznał, iż skarżący utracił prawo do uzyskania płatności na rok 2004, a wobec tego środki pieniężne przekazane na jego rachunek bankowy w dniu 13 stycznia 2005 r. zostały pobrane nienależnie i jako takie na podstawie art. 11 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. podlegają zwrotowi. Skarżący, wnosząc skargę na decyzję Prezesa ARiMR z [...] marca 2008 r., oparł się wyłącznie na twierdzeniu, iż płatności, które przyznano mu decyzją z [...] listopada 2004 r., zostały przyznane prawidłowo, czego organ nie wziął pod uwagę w niniejszej sprawie. Szeroko opisał łączące go stosunki z A. B., z którym to wszedł w konflikt w zakresie płatności do gruntów rolnych. Wskazał, że płatności do gruntów rolnych na sporne działki nie przysługują tej osobie, albowiem nie jest ona ani ich właścicielem, ani dzierżawcą. Zarzucił organowi brak analizy sprawy w tym zakresie. Mając na względzie treść skargi Sąd stwierdza, iż argumenty podniesione przez skarżącego nie mogły mieć żadnego znaczenia w tej sprawie. Jak już bowiem wskazano powyżej, kwestia zasadności przyznania dopłat nie mogła być przedmiotem postępowania w tym postępowaniu, tj. w sprawie o wydanie decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z 1993 r. Mogła być rozpatrywana -i jak wynika z akt sprawy była- wyłącznie w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, a więc -w tym przypadku- w postępowaniu dotyczącym decyzji Kierownika Biura z [...] kwietnia 2006 r., tj. tak w postępowaniu odwoławczym, jak również w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wyłącznie bowiem w drodze odwołania od tej decyzji i skargi na rozstrzygnięcie odwoławcze (utrzymujące w mocy to orzeczenie z [...] kwietnia 2006 r.) można było kwestionować niekorzystne dla skarżącego ustalenia poczynione przez Kierownika Biura we wznowionym postępowaniu, w wyniku to których został on pozbawiony płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Z przysługujących środków zaskarżenia skarżący skorzystał, a sprawa zakończyła się ostatecznie prawomocnym (a więc niekwestionowanym w drodze skargi kasacyjnej) wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Z wymienionych powodów Sąd uznał, iż skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Prezes ARiMR w skarżonej decyzji szeroko przedstawił ustalenia faktyczne, a także przepisy prawa, w tym wspólnotowego, stanowiące podstawę prawną wydania tego rozstrzygnięcia. Prezes ARiMR odniósł się także w treści skarżonej decyzji do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnił, iż argumenty strony w tym piśmie procesowym podniesione nie mogą mieć wpływu na wynik tego postępowania, albowiem dotyczą innych kwestii -tj. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych- rozstrzygniętych prawomocnym orzeczeniem. Takie stanowisko organu jest jak najbardziej uzasadnione. Postępowanie w zakresie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych było prowadzone w sposób wnikliwy, z udziałem świadków, w odrębnej sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. Dopiero po zakończeniu tego postępowania Prezes ARiMR wszczął z urzędu postępowanie zmierzające do wydania decyzji w trybie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.