V SA/Wa 1559/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary, Asesor WSA Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant Beata Zborowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; - uchyla zaskarżoną decyzję- Wnioskiem złożonym 24 października 2006 r. W. P. (zwana dalej "Skarżącą") zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zadłużenia za okres od [...] r. do [...] z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie oraz Fundusz Pracy wynikających z prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej. W uzasadnieniu wniosku wskazała na swą tragiczną sytuację zdrowotną i materialną. Decyzją z [...] listopada 2006 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; zwanej dalej "u.s.u.s.") Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Skarżącej umorzenia zadłużenia w łącznej kwocie [...] zł obejmującego należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz odsetek. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonym 7 grudnia 2006 r. - decyzją z [...] lutego 2007 r., nr [...] działając na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2006 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu wyjaśnił, iż na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s., Prezes Zakładu może umorzyć należności z tytułu składek tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi, zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Badając kolejno powyższe przesłanki Prezes Zakładu stwierdził, iż żadna z wymienionych sytuacji w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Prezes Zakładu zwrócił uwagę, iż Skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonej w miejscowości O. W. Gm. G. i posiadającej założoną księgę wieczystą o nr KW [...] z której można prowadzić skuteczną egzekucję. Ponadto Prezes Zakładu stwierdził, iż niezależnie od powyższego, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przy czym, za rodzinę uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub nie spokrewnione pozostające ze zobowiązanym w faktycznym związku (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Analizując powyższe przesłanki Prezes Zakładu ustalił, iż rodzina Skarżącej składa się z dwóch osób - Skarżącej oraz jej [...] letniej matki B. P.. Skarżąca posiada prawo własności nieruchomości położonej w miejscowości O. W. Gm. G. (księga wieczysta o nr KW [...]) na której Zakład dokonał hipotecznego zabezpieczenia swoich należności. Skarżącej nie posiada prawa do świadczenia rentowego z uwagi na brak wymaganego stażu pracy, nie jest zarejestrowana jako bezrobotna. Skarżącej Ośrodek Pomocy Społecznej w miesiącu grudniu 2006 r. przyznał bezzwrotny zasiłek celowy w kwocie 500 zł na cele grzewcze. Burmistrz G. umorzył Skarżącej cztery raty na podatku od nieruchomości oraz podatku rolnego za 2006 r. w łącznej kwocie 457 zł. Matka Skarżącej pobiera emeryturę (jedyne źródło dochodu) w wysokości 763,70 zł. Skarżąca z uwagi na zły stan zdrowia przebywała w Wojewódzkim Szpitalu [...] w P. w okresie od 23 maja do 18 czerwca 2006 r. Wydatki Skarżącej na utrzymanie gospodarstwa domowego kształtują się na średnim poziomie 184,77 zł miesięcznie (energia elektryczna 26,07 zł i gaz 158,70 zł miesięcznie). Ponadto Skarżąca ponosi także koszty leczenia, które w miesiącu styczniu 2007 r. wyniosły 73,17 zł. W ocenie Prezesa Zakładu dokonanej na podstawie powyższych ustaleń, w sytuacji Skarżącej można mówić o znacznym utrudnieniu w zaspokojeniu potrzeb rodziny, gdyż Skarżąca znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji materialnej. Jednakże norma zawarta w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., uprawnia Prezesa Zakładu do uznaniowego wyrażenia zgody na umarzanie należności z tytułu składek. Nie oznacza to jednak pełnej dowolności przy rozstrzyganiu wniosku, bowiem wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia, Prezes Zakładu powinien kierować się, nie tylko dbałością o ważny interes strony, ale także wziąć pod rozwagę interes finansów ubezpieczeń społecznych, co wynika wprost z art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Prezes Zakładu powinien mieć także na względzie fakt, że umorzenie jest nadzwyczajną formą wygaśnięcia wymagalnych należności z tytułu składek, będącą odstępstwem od zasady równego traktowania wszystkich ubezpieczonych, wynikającej z art. 2a u.s.u.s. Z uwagi na możliwość zaspokojenia wierzytelności Zakładu w przypadku wszczęcia egzekucji z nieruchomości, Prezes Zakładu uwzględniając interes społeczny uznał, iż nie mógł podjąć decyzji o umorzeniu ściągalnego długu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazała, iż jej obecny tragiczny stan zdrowia oraz sytuacja materialna nie pozwalają spłacić zadłużenia. Podkreśliła, iż utrzymuje się wyłącznie z emerytury [...] letniej matki w wysokości 764 zł, sama jest chora [...] i nie może się denerwować. Wyjaśniła także, że działka, którą posiada jest działką rolną i leży ugorem. Odpowiadając na skargę, Prezes Zakładu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie 10 października 2007 r. Skarżąca załączyła do akt sprawy: orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 29 czerwca 2007 r. zaliczające Skarżącą do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 16 listopada 2006 r. o całkowitej okresowej niezdolności do pracy do listopada 2008 r. oraz zaświadczenie lekarskie z 4 grudnia 2006 r. o leczeniu w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów (w tym wypadku decyzji administracyjnej) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję, może decyzję w całości lub części uchylić, stwierdzić jej nieważność w całości lub części lub stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa. Sąd nie ma natomiast możliwości umorzenia zadłużenia Skarżącego, ponieważ uprawnienie to jest zastrzeżone do kompetencji ZUS. Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podnieść należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać wtedy, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie tak, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy, ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień. Zdaniem Sądu ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. W przypadku umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ograniczeniami tymi są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s., jak i w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Wspomniana regulacja określa dwie kategorie sytuacji, w których nastąpić może umorzenie należności z tytułu zaległych składek. W art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przewidziana została możliwość umorzenia należności wyłącznie wobec całkowitej ich nieściągalności. W ust. 3a tego artykułu dopuszczono natomiast możliwość umorzenia takich należności w uzasadnionych przypadkach tj. w sytuacji, gdy przewidziana w powołanym przepisie, całkowita nieściągalność nie zachodzi. O ile w ramach pierwszej z tych kategorii grupa przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia ma charakter precyzyjny, pozostawiający wąskie granice swobodnej oceny organu, to w przypadku umorzenia "w uzasadnionych przypadkach" okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. oraz w powołanym rozporządzeniu w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, dają organowi zdecydowanie szerszy zakres swobody uznania. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku, organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Szczególnie w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Należy również wskazać, iż prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."), realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest bowiem obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Celem jest doprowadzenie stron do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia i uniknięcie w ten sposób wykonania decyzji z zastosowaniem środków przymusu. W niniejszej sprawie Prezes Zakładu odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek przy obiektywnie trudniej sytuacji życiowej i finansowej Skarżącej, wobec braku realnych perspektyw na podwyższenie poziomu jej dochodów. Organ orzekający w sprawie stwierdził, że istnieje majątek pozwalający na wyegzekwowanie zaległych należności składkowych w postaci nieruchomości, tj. działki z zabudowaniami na której Zakład ustanowił hipotekę, zajmowanej przez Skarżąca i jej matkę. Nie wzięto jednak pod uwagę oczywistych konsekwencji przewidywanego pozbawienia domu, w kontekście sytuacji życiowej i majątkowej Skarżącej. Prezes Zakładu nie dokonał w zaskarżonej decyzji bliższej analizy stanu zdrowia Skarżącej i jej matki, pominął, iż Skarżąca mocą orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 16 listopada 2006 r. została uznana za całkowicie niezdolną do pracy do listopada 2008 r., a nadto z akt sprawy - w sposób oczywisty - wynika, że już wcześniejszy stan zdrowia [...] Skarżącej nie tylko wykluczał podjęcie jakiejkolwiek pracy [...], ale także utrudniał sprawowanie opieki nad [...] - letnią schorowaną matką (v. protokół rozprawy - k. 26 akt sąd.). Tak więc zaprezentowane stanowisko organu nie zasługuje na aprobatę tym bardziej, że powyższe okoliczności powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości szczególnie, że w omawianym przypadku, decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do przeżycia i miejsca do zamieszkania. Sąd zwraca uwagę, że powołany przez organ interes publiczny - w tym przypadku sprowadzony do interesu jednego z działów finansów publicznych, określanego jako stan finansów ubezpieczeń społecznych, z zasady sprzeczny jest z interesem prywatnym tj. ważnym interesem osoby zobowiązanej, przy czym z założenia ten pierwszy uzyskuje wyższą rangę. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, ponieważ interes publiczny nie powinien być rozumiany, jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Biorąc pod uwagę, że Skarżąca w niniejszej sprawie obecnie utrzymuje się z emerytury matki oraz środków pomocowych, trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od niej zaległych należności, nawet jeżeli jest realne możliwe dzięki sprzedaży nieruchomości, może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. Podsumowując należy zauważyć, że przyjęcie stanowiska Prezesa Zakładu, iż interes publiczny, ma wyższą rangę niż ważny interes osoby zobowiązanej oznacza, iż norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec bezustannie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania. Takie rozumowanie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej (v. wyrok NSA z 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06). Reasumując, w świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że ustalenia dokonane przez organ są niepełne i w konsekwencji niewyczerpująco rozpatrzone, co doprowadziło do wydania decyzji o nieprzekonującej treści, czym dopuszczono się naruszenia reguł procesowych zawartych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Prezes Zakładu przy ponownym rozpoznaniu sprawy - mając na uwadze wytyczne Sądu - winien rozważyć, czy w stosunku do Skarżącej znajdują zastosowanie przesłanki o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności, w świetle art. 152 p.p.s.a., było zbędne, albowiem zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu.