V SA/Wa 156/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia ... grudnia 2009 r. nr ... w przedmiocie pomocy ze środków budżetu państwa dla repatriantów; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz H. R. kwotę ... (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z ... listopada 2009 r. nr ... – na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 5 ustawy z 9 listopada 2000 r. o repatriacji (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 532) – przyznał repatriantce H. R. i członkom jej rodziny mężowi M. R. i córce D. R. pomoc ze środków budżetu państwa na pokrycie kosztów przejazdu oraz zagospodarowanie i bieżące utrzymanie. Pismem z ... listopada 2009 r. H. R. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniosła, iż powyższa decyzja uwzględniła tylko 1 i 2 punkty ust. 1 art. 17 ustawy o repatriacji i pominęła punkt 3 ust. 1 tego artykułu, który przewiduje jednorazową pomoc ze środków budżetu państwa na pokrycie kosztów związanych z podjęciem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nauki przez małoletniego, podlegającego obowiązkowi szkolnemu w wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia na każde dziecko. Wyjaśniła, że jej córka D. R. ur. ... kwietnia 2003 r. w bieżącym roku szkolnym rozpoczęła naukę w szkole podstawowej w G., na dowód tego załączyła kserokopię legitymacji szkolnej. Wobec powyższego wniosła o przyznanie pomocy na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o repatriacji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z ...grudnia 2009 r. – wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1,2 i 3 ustawy o repatriacji i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy o repatriacji – repatriantowi oraz przebywającym wraz z nim do Rzeczypospolitej Polskiej członkom najbliższej rodziny repatrianta, pozostającym we wspólnym gospodarstwie domowym, udziela się jednorazowo pomocy ze środków budżetu państwa na: 1) pokrycie kosztów przejazdu od najbliższej jego miejscu zamieszkania za granicą stacji kolejowej do miejsca osiedlenia się w Rzeczypospolitej Polskiej, w wysokości ceny biletu kolejowego drugiej klasy oraz równowartości ceny jednego biletu kolejowego drugiej klasy na pokrycie kosztów przewozu mienia, 2) zagospodarowanie i bieżące utrzymanie, w wysokości dwukrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", zwanego dalej "przeciętnym miesięcznym wynagrodzeniem", w kwartale poprzedzającym dzień przyznania pomocy, na każdego członka rodziny, 3) pokrycie kosztów związanych z podjęciem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nauki przez małoletniego, podlegającego obowiązkowi szkolnemu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.), w wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia na każde dziecko. Minister wskazał, że H. R. i członkom jej rodziny przyznano pomoc na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o repatriacji. Nie przyznano natomiast zasiłku szkolnego małoletniej córce D. R., ponieważ zgodnie z przepisami ustawy koszty te przyznawane są na małoletnie dziecko, podlegające obowiązkowi szkolnemu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Koszty te przysługują na każde dziecko repatrianta podlegającemu obowiązkowi szkolnemu i będącemu w wieku 7 – 18 lat. D. R. w roku 2009 r. skończyła ... lat, a więc obowiązkowi szkolnemu będzie podlegała dopiero w 2010 r. Natomiast fakt podjęcia nauki w szkole podstawowej w 2009 r. przez D. R. nie ma wpływu na przyznanie zasiłku szkolnego, gdyż nie wynika z obowiązku szkolnego, określonego ustawy o systemie oświaty i nie stanowi jej wykonania. Na powyższą decyzję z ... grudnia 2009 r. H. R. ... stycznia 2010 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w części, w której decyzja nie przyznaje kosztów związanych z nauką małoletniego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 12 ustawy z 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz zmianie niektórych innych ustaw, art. 15 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o repatriacji oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na naruszeniu konstytucyjnej zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Skarżąca w motywach skargi podniosła, że w dniu wydawania decyzji obowiązywał już art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz zmianie innych ustaw, który stanowi, że latach szkolnych ..., na wniosek rodziców, obowiązkiem szkolnym może być objęte dziecko, które w danym roku kalendarzowym kończy 6 lat. Dyrektor publicznej szkoły podstawowej, w obwodzie której dziecko mieszka, może przyjąć do szkoły dziecko, o którym mowa w ust. 1, jeżeli pozwalają na to warunki organizacyjne szkoły, a dziecko było objęte wychowaniem przedszkolnym w roku szkolnym poprzedzającym rok szkolny, w którym ma rozpocząć naukę w szkole podstawowej. Wymogu objęcia wychowaniem przedszkolnym nie stosuje się w przypadku gdy dziecko posiada pozytywną opinię poradni psychologiczno-pedagogicznej o możliwości rozpoczęcia spełniania obowiązku szkolnego. Skarżąca wskazała, że trakcie postępowania administracyjnego ustalono, że jej córka D. R. w roku szkolnym 2009/10 miała ukończone ... lat, a dyrektor szkoły wydał stosowną decyzję o jej przyjęciu do szkoły podstawowej. Stąd w ocenie Skarżącej w rozumieniu wyżej wymienionych przepisów wynika, że D. R. w roku szkolnym 2009/10 została objęta obowiązkiem szkolnym i powinna jej zostać przyznana pomoc finansowa w tego tytułu. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie powołując argumenty faktyczne i prawne jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p. p. s. a.). Z treści art. 134 p.p.s.a. wynika, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc zatem związany zarzutami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, których dopuścił się organ w kontrolowanym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie konieczność eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji wynika z naruszenia określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania oraz art. 138 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania (bądź wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Ponadto zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzyć zakresu sprawy. W wyroku z 15 września 1995 r. sygn. akt IV SA 368/95 (niepubl.) NSA stwierdził: "Z użytego przez ustawodawcę w art. 138 § 1 k.p.a. sformułowania w tym zakresie, wynika oczywiste ograniczenie dla organu odwoławczego, zasadzające się na tym, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny". Zatem zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy i to oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przenosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy o repatriacji, repatriantowi oraz przebywającym wraz z nim do Rzeczypospolitej Polskiej członkom najbliższej rodziny repatrianta, pozostającym we wspólnym gospodarstwie domowym, udziela się jednorazowo pomocy ze środków budżetu państwa na: 1) pokrycie kosztów przejazdu (...), 2) zagospodarowanie i bieżące utrzymanie (...), 3) pokrycie kosztów związanych z podjęciem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nauki przez małoletniego, podlegającego obowiązkowi szkolnemu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.), w wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia na każde dziecko. Organ I instancji w decyzji z ... listopada 2009 r. rozstrzygnął wyłącznie o przyznaniu pomocy finansowej dla Skarżącej i członków jej rodziny na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o repatriacji, przyznając pomoc finansową o jakiej mowa w wymienionych punktach. Natomiast decyzja ta nie zawierała w ogóle rozstrzygnięcia, co do pomocy finansowej z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o repatriacji. Pominięcie przez organ I instancji kwestii pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z podjęciem nauki przez córkę Skarżącej nastąpiło chociaż – w dniu wydawania decyzji (... listopada 2009 r.) – organ taką wiedzę posiadał, co wynika z pisma Skarżącej z ... lipca 2009 r. (p. k. ... akt adm.). Zatem Minister uznając, iż Skarżącej przysługuje jedynie pomoc finansowa z punktów 1 i 2 powinien taką pomoc przyznać (co uczynił), a pomocy finansowej z pkt 3 odmówić w sentencji decyzji, a nie pominąć milczeniem. Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zakwestionowała przyznanej decyzją z ... listopada 2009 r. pomocy finansowej, a jedynie zwróciła uwagę na pominięcie przyznania jej pomocy finansowej z pkt 3 ust. 1 art. 17 ustawy o repatriacji. W związku z tym, że Minister w decyzji z ... listopada 2009 r. w tym zakresie nie rozstrzygał, powinien wniosek Skarżącej z ... listopada 2009 r. potraktować jako wniosek o uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia zgodnie z art. 111 k.p.a. lub jako nowy wniosek o wszczęcie postępowania co do przyznania pomocy finansowej z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o repatriacji, po uprzednim ustaleniu tej kwestii ze Skarżącą. Rozpoznanie wniosku Skarżącej bez powyższego wyjaśnienia spowodowało, iż organ II instancji rozszerzył zakres rozstrzygania postępowania o pkt 3 ust. 1 art. 17 ustawy o repatriacji, co nie było w przedmiotem rozpoznania w decyzji I instancji, a tym samym naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Samo zaś rozstrzygniecie organu II instancji utrzymało w mocy decyzję I instancji w całości, a więc w istocie w zakresie w jakim była ona rozstrzygana w decyzji z ... listopada 2009 r., czyli tylko z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o repatriacji. Z powyższych proceduralnych powodów zaskarżoną decyzję należało uchylić. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy – tak jak wyjaśniono wyżej – należy ustalić ze Skarżącą sposób rozpoznania jej wniosku z ... listopada 2009 r. jako wniosku o uzupełnienie decyzji z ... listopada 2009 r. w trybie art. 111 k.p.a. bądź jako wniosek o wszczęcie postępowania o przyznanie pomocy finansowej z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o repatriacji. Ponadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister interpretując treść art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o repatriacji, nie powinien opierać się wyłącznie na językowej wykładni przepisów prawa, a mieć także na uwadze wykładnię celowościową i funkcjonalną zastosowania tego przepisu. Jak również przy jego zastosowaniu zwrócić uwagę na treść art. 12 ustawy z 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 458). W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżoną decyzję organ wydał z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pk1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez Skarżącą wpisu od skargi.