V SA/Wa 1561/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant - sekr. sąd. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia części należności przypadających agencji płatniczej w ramach Wspólnej Polityki Rolnej oddala skargę. Przedmiotem skargi [...] (dalej jako: "skarżący" lub "strona") jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako: "Minister", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), z [...] lipca 2018 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Prezes ARiMR" lub "organ I instancji") z [...] maja 2018 r., nr [...] o odmowie umorzenia odsetek naliczanych od kwoty nienależnie pobranych płatności. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] [...] października 2010 r. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu [...] kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), w tym: 442,13 zł za rok 2006, 442,13 zł za rok 2007, 406,76 zł za rok 2008 oraz 442,13 zł za rok 2009, w ramach PROW 2004-2006 i 2007-2013. Następnie decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] organ ten orzekł o odpowiedzialności skarżącego oraz [...] (spadkobierców [...]) z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), w łącznej wysokości 2.454,54 zł. W dniu 8 czerwca 2017 r. do skarżącego wysłano upomnienie nr [...]. W wyniku rozpatrzenia jego wniosku decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] Prezes ARiMR orzekł o rozłożeniu na raty spłaty należności ustalonej ww. decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Pismem z 8 listopada 2017 r. skarżący wniósł o umorzenie odsetek od nienależnie pobranych płatności ONW, ustalonej decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Postanowieniem z [...] marca 2018 r. nr [...] Prezes ARiMR włączył do akt sprawy dokumenty znajdujące się w aktach sprawy zakończonej decyzją z 6 października 2017 r. o rozłożenia na raty należności ONW. Ponadto organ I instancji wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], Powiatowego Urzędu Pracy w [...] oraz Urzędu Skarbowego w [...] z prośbą o udzielenie informacji o stanie majątkowym skarżącego. Decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] Prezes ARiMR odmówił umorzenia odsetek od należności głównej oraz kosztów upomnień naliczonych w związku z decyzją z [...] kwietnia 2017 r. o odpowiedzialności spadkobierców. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Minister, decyzją z [...] lipca 2018 r. o ww. numerze, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że problematykę umarzania na wniosek dłużnika należności przypadających agencji płatniczej w ramach Wspólnej Polityki Rolnej regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 4 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających agencji płatniczej w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1687), dalej: "rozporządzenie RM". Zaznaczył też, iż umorzenie odsetek za zwłokę oraz poniesionych kosztów dochodzenia należności, może nastąpić tylko w sytuacji, w której spełnione zostały przesłanki do umorzenia należności głównej. Zdaniem Ministra w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka umożliwiająca umorzenie kwoty nienależnie pobranych płatności z uwagi na kwotę należności nieprzekraczającą równowartości 100 euro. Zgodnie z decyzją z [...] października 2010 r. nr [...] kwoty nienależnie pobranych przez [...] płatności ONW wynosiły: 442,13 zł za rok 2006, 442,13 zł za rok 2007, 406,76 zł za rok 2008 oraz 442,13 zł za rok 2009. Powyższe kwoty przekraczają równowartość kwoty 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) nr 907/2014. Z przepisu art. 40 w zw. z art. 36 lit. g rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 907/2014 wynika, że kurs wymiany, który ma być zastosowany, to ostatni kurs wyznaczony przez Europejski Bank Centralny (EBC) przed pierwszym dniem miesiąca, w którym została wydana decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności. Decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności została wydana [...] października 2010 r., tak więc należy zastosować kurs wymiany walut opublikowany przez Europejski Bank Centralny na dzień 30 września 2010 r., który wyniósł 3,9847 zł, zatem kwota stanowiąca równowartość 100 euro wynosiła 398,47 zł. Dalej organ II instancji podał, iż Prezes ARiMR może z urzędu umarzać w całości lub w części należności, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli wystąpi co najmniej jedna z przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia RM. Po wymienieniu tych przesłanek Minister stwierdził, iż stan faktyczny ustalony w sprawie dopuszcza ocenę zasadności żądania strony jedynie w świetle przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 4-6 ww. rozporządzenia, tj. w przypadku gdy: pkt 4) kwota należności nie przekracza wartości kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; pkt 5) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności; pkt 6) postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Analizując sprawę pod względem powyższych wymogów Mister stwierdził, iż zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 11 września 2015 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia skierowanego przez wierzyciela do zobowiązanego przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1526), koszty upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynoszą 11,60 zł, podczas gdy strona wnioskuje o umorzenie odsetek od ustalonej kwoty należności w wysokości 1. 733,15 zł (pierwszą ratę ustaloną decyzją nr [...] skarżący wpłacił 16 listopada 2017 r.), która w sposób zdecydowany przekracza kwotę kosztów upomnienia. W ocenie organu odwoławczego pomimo trudnej sytuacji materialnej skarżącego w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia RM, gdyż strona uzyskuje dochód oraz współposiada nieruchomość. Z oświadczenia wnioskodawcy o stanie majątkowym wynika, iż skarżący utrzymuje się z renty socjalnej w wysokości 724 zł i pozostaje we wspólności majątkowej w żoną, posiada ½ domu o powierzchni 48 m2 oraz dysponuje ½ majątku po zmarłej matce, nie jest natomiast we władaniu żadnej ruchomości, nie posiada stałej pracy. Z informacji uzyskanych z powiatowego Urzędu Pracy wynika, iż strona straciła status osoby bezrobotnej. Skarżący wskazuje natomiast w oświadczeniu, iż podejmuje prace dorywcze oraz poszukuje stałego zatrudnienia. Z informacji uzyskanych z Urzędu Skarbowego w [...] wynika, iż skarżący nie składał deklaracji o uzyskiwanych dochodach, natomiast Miejski Ośrodek pomocy Społecznej w [...] poinformował, że nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. W oświadczeniu o stanie majątkowym skarżący zadeklarował też szereg zobowiązań cywilnoprawnych, lecz dokonuje spłaty rat ustalonych decyzją Prezesa ARiMR nr [...]. W sprawie nie istnieje też możliwość umorzenia należności na podstawie § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia RM, gdyż w obecnej chwili postępowanie egzekucyjne nie jest prowadzone z uwagi na fakt, że skarżący regularnie dokonuje spłaty rat ustalonych decyzją nr [...]. Powyższą decyzję Ministra [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, iż o długach swojej matki powiedział się trzy lata po otrzymaniu spadku. Aby uregulować cześć należności zobowiązał się do spłaty należności głównej, jednak uważa, iż organy powinny umorzyć odsetki. Z tego powodu wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skardze Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie z 10 kwietnia 2019 r. pełnomocnik strony oświadczył, iż podtrzymuje twierdzenia zawarte w skardze, a na nadto zarzuca organowi naruszenie: 1) art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "kpa", poprzez niezastosowanie się do zasady prawdy obiektywnej oraz tzw. słusznego interesu obywateli poprzez niewłaściwą ocenę sytuacji majątkowej i życiowej skarżącego, która uzasadnia umorzenie dochodzonych od niego należności, 2) § 3 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 4 ust. 1 i § 6 rozporządzenia RM poprzez ich niezastosowanie pomimo, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że zachodzi uzasadnione przypuszczenie, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności organu. Pełnomocnik zaznaczył, iż obowiązek uwzględniania przez organ administracji publicznej z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w toku postępowania (w tym przy wydawaniu decyzji) wynika wprost z art. 7 k.p.a., mającego walor zasady ogólnej postępowania administracyjnego. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ posiadł wiedzę o sytuacji majątkowej skarżącego gdyż to skarżący wystąpił z wnioskiem o rozłożenie zaległości na raty. Skarżący pomimo tego, że nie posiadał realnych możliwości spłaty zobowiązania (skarżący ma zobowiązania bankowe oraz "parabankowe" na kwotę 32.700 zł) chciał wywiązać się z wydanej przez organ decyzji. Z doświadczenia życiowego wiadomo, że rata kredytów w przypadku takiego zadłużenia przekracza 700 zł miesięcznie. Z kolei dochody gospodarstwa domowego skarżącego składają się wyłącznie z renty jego małżonki nieznacznie przekraczającej kwotę 700 zł miesięcznie oraz dorywczych prac strony. Skarżący żyje więc na skraju ubóstwa lub też realizuje swoje zobowiązania wyłącznie przy pomocy zaciągania kolejnych kredytów co powoduje tzw. "pętlę kredytową". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Podstawę umarzania w całości lub w części albo odraczania lub rozkładania na raty spłaty stanowi art. 209 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.), dalej: "u.f.p.", zgodnie z którym należności i wierzytelności przypadające agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej mogą być, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, umarzane w całości lub w części, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty. Ogólną przesłanką stosowania powyższych ulg jest więc szczególnie uzasadniony przypadek, jednak szczegółowe zasady i tryb umarzania w całości lub w części, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności i wierzytelności, przesłanki zastosowania tych instytucji, a także organy do tego uprawnione, przekazane zostały do uregulowania Radzie Ministrów w drodze rozporządzenia. Na podstawie dyspozycji zawartej w art. 209 ust. 2 u.f.p. zostało wydane wskazane już powyżej rozporządzenie Rady Ministrów z 4 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających agencji płatniczej w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1687). Rozporządzenie to stanowi w § 3 ust. 1, że Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa może z urzędu umarzać w całości lub w części należności, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli wystąpi co najmniej jedna z następujących przesłanek: 1) należności nie odzyskano w wyniku zakończonego postępowania likwidacyjnego lub upadłościowego, albo postępowanie upadłościowe zostało umorzone w związku z brakiem majątku upadłego; 2) dłużnik będący osobą fizyczną zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawiając ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawiając przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 5000 zł; 3) dłużnik będący osobą prawną został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 4) kwota należności nie przekracza wartości kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności; 6) postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Ponadto zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia RM prezes agencji płatniczej umarza z urzędu należności, o których mowa w § 1 pkt 1, o ile należność w odniesieniu do płatności indywidualnej w ramach programu pomocy lub środka wsparcia nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu ustalonego zgodnie z rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz. Urz. UE L 255 z 28.08.2014, str. 18, z późn. zm.). Z przepisu art. 40 w zw. z art. 36 lit. g rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 907/2014 wynika, że kurs wymiany, który ma być zastosowany, to ostatni kurs wyznaczony przez Europejski Bank Centralny (EBC) przed pierwszym dniem miesiąca, w którym została wydana decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności. W myśl § 6 rozporządzenia RM w przypadku gdy zachodzą przesłanki dla umorzenia należności, o których mowa w § 3-5, umorzenie obejmuje również umorzenie odsetek za zwłokę naliczonych od należności oraz poniesionych kosztów dochodzenia należności. W świetle powyższego, skoro skarżący wniósł o "umorzenie mi naliczonych odsetek i kosztów w łącznej kwocie 806,19 zł powstałych poprzez nienależnie pobrane płatności z tyt. gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przez moja matkę", celem rozpatrzenia jego wniosku organ zobowiązany był przede wszystkim do ustalenia, czy w przypadku skarżącego istnieją przesłanki pozwalające na umorzenie należności głównej. Od tego bowiem uzależnione jest umorzenie odsetek za zwłokę naliczonych od należności oraz poniesionych kosztów dochodzenia należności, a więc możliwość uwzględnienia wniosku strony. Należy przy tym zauważyć, że skarżący nigdy nie wnosił o umorzenie należności głównej, co kilkukrotnie podkreślił. Skorzystał natomiast z przysługującego mu prawa do złożenia wniosku o rozłożenie spłaty należności na raty. Zgodnie z § 7 rozporządzenia RM w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi prezes agencji płatniczej, na wniosek dłużnika, może odroczyć termin spłaty całości lub części należności lub rozłożyć płatność całości lub części należności na raty, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika). Jak wynika z akt sądowych sprawy wniosek strony o rozłożenie należności na raty został uwzględniony decyzją Prezesa ARiMR z [...] października 2017 r. nr [...]. W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, że w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna (z wymienionych enumeratywnie w § 3 i § 4 rozporządzenia) przesłanek zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie wysokość należności głównej przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro. Zgodnie z decyzją z [...] października 2010 r. nr [...] kwoty nienależnie pobranych przez matkę skarżącego płatności ONW wynosiły: 442,13 zł za rok 2006, 442,13 zł za rok 2007, 406,76 zł za rok 2008 oraz 442,13 zł za rok 2009. Ostatni kurs wymiany walut opublikowany przez Europejski Bank Centralny przed pierwszym dniem miesiąca, w którym została wydana decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności, tj. na dzień 30 września 2010 r., wyniósł 3,9847 zł, zatem kwota stanowiąca równowartość 100 euro wynosiła 398,47 zł. W sposób oczywisty do skarżącego nie znajdują zastosowania przesłanki umorzenia określone w § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia RM. Nie znajdują zastosowania również przesłanki umorzenia należności określone w ust. 1 pkt 4-6 powyższego przepisu rozporządzenia RM dotyczące racjonalizacji kosztów na ich egzekucję. Skarżący jak sam wskazał posiada ½ domu o powierzchni 48 m2 oraz dysponuje ½ majątku po zmarłej matce. Odnosząc zatem przedstawione fakty dotyczące posiadanego przez stronę majątku pod kątem uznania, czy zaistniały w sprawie przesłanki z treści § 3 ust.1 pkt 4-6 rozporządzenia RM wyjaśnienia wymaga, że wysokość kosztów upomnienia, o których mowa w art. 15 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.), dalej: "u.p.a.", określa rozporządzenie Ministra Finansów z 11 września 2015 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia skierowanego przez wierzyciela do zobowiązanego przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1526) i wynosi 11,60 zł. Kwota należności przekracza więc koszty upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, co wyklucza możliwość umorzenia należności w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia RM. Zgodnie zaś z art. 64 u.p.a. wysokość opłat egzekucyjnych wyrażona jest przeważnie stawką procentową w stosunku do egzekwowanych należności, z zastrzeżeniem minimalnej kwoty, bądź też kwotowo w odniesieniu do każdej czynności podjętej przez organ egzekucyjny. Co do zasady koszty postępowania egzekucyjnego w administracji w stosunku do kwoty dochodzonej należności określone zostały w formie procentowej – opłata manipulacyjna w wysokości 1% oraz opłata za czynności egzekucyjne w wysokości od 4 do 8%, w zależności od rodzaju dokonanego zajęcia. Biorąc powyższe pod uwagę nie sposób stwierdzić, że przewidywane koszty dochodzenia i egzekucji należności będą wyższe od kwoty możliwej do uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym, co mogłoby stanowić przesłankę umorzenia w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia RM. Z treści tego przepisu wynika, że przepis ten odnosi się wyłącznie do możliwości umorzenia należności jedynie wówczas, gdy przewidywane koszty dochodzenia i egzekucji należności, będą wyższe od kwoty potencjalnie możliwej do uzyskania w toku egzekucji, nie ma tu więc powiązania z koniecznością uzyskania całej dochodzonej należności (wystarczy, że będzie wyższa od przewidywanych kosztów egzekucji). Biorąc pod uwagę wykazany przez stronę majątek oraz fakt, że z nieruchomości będącej w ½ własnością skarżącego nie była prowadzona egzekucja, organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia RM. Odnosząc się z kolei do przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, tj. bezskuteczności postępowania egzekucyjnego, należy stwierdzić, że może ona zostać stwierdzona dopiero po przeprowadzeniu takiego postępowania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Reasumując w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności, zatem wykluczone jest również umorzenie odsetek za zwłokę naliczonych od należności oraz poniesionych kosztów dochodzenia należności. W sprawie nie doszło zatem do ani zarzucanego naruszenia § 3 ust 1 pkt 5 w zw. z § 4 ust. 1 i § 6 rozporządzenia RM ani do naruszenia pozostałych przepisów regulujących umarzanie należności i wierzytelności przypadające agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organy sytuacji majątkowej i życiowej skarżącego. Wymaga podkreślenia, iż w kontekście treści przesłanek umorzenia należności, wskazywane przez stronę okoliczności dotyczące sytuacji majątkowej czy rodzinnej w świetle rozporządzenia RM, nie mają żadnego znaczenia dla objęcia skarżącego ulgą w postaci umorzenia należności. W świetle zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), wynikającej z zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), Prezes ARiMR może umorzyć należności tylko w przypadkach ściśle określonych w § 3 i 4 rozporządzenia RM, a sytuacja strony nie odpowiada żadnej z hipotez wynikających z tych przepisów. Mając na uwadze treść § 6 rozporządzenia RM wykazywane przez skarżącego okoliczności mogłyby mieć istotne znaczenie tyko w przypadku rozpatrywania wniosku o rozłożenie na raty pozostającej do spłaty kwoty nienależnie pobranych płatności. Jak wynika z akt sprawy okoliczności te miały takie znaczenie, gdyż wniosek strony o rozłożenie na raty został uwzględniony. Z wyłożonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).