V SA/Wa 1564/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Protokolant sekr. sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi L. R. ... na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... maja 2012 r. nr ... w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosków o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z [...] maja 2012 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] października 2011 r. nr [...] odmawiające przywrócenia terminu [...] prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "R." do złożenia wniosków o wypłatę refundacji składek na ubezpieczenie społeczne (Wn-D ) za okres od stycznia 2009 do czerwca 2010 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Pismem które wpłynęło do Funduszu w dniu [...] sierpnia 2010 r. strona wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu na złożenie dokumentów Wn-D za ww. miesiące prośbę swoją uzasadniając tym, że pracownik odpowiedzialny za przekazywanie wniosków do Funduszu z powodu ukrytych problemów ze stanem zdrowia psychicznego zaniechał tej czynności. Do pisma strona załączyła kserokopię zwolnienia lekarskiego pracownika w okresie od [...] sierpnia 2010 r. do [...] września 2010 r. Ponadto w piśmie z dnia [...] października 2010 r. strona dodała, iż dopiero w dniu [...] sierpnia 2010 r. osoba zastępująca pracownika, który skorzystał ze zwolnienia lekarskiego, powiadomiła ją, że przedmiotowe wnioski nigdy nie zostały sporządzone. [...] wyjaśniła, że obowiązki powierzyła osobie profesjonalnej, dlatego też nie miała podstaw by kontrolować jej pracę w zakresie merytorycznym. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił [...] przywrócenia terminu do złożenia wniosków o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za miesiące styczeń, luty, marzec, kwiecień, maj, czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad i grudzień 2009 r. oraz styczeń, luty, marzec, kwiecień, maj i czerwiec 2010 r. W uzasadnienia postanowienia powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się, że oceniając winę strony organ administracji publicznej powinien przyjąć "obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przy zastosowaniu tego miernika przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa". Brak winy strony ma miejsce "tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych okolicznościach wysiłku" (tak np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2006 r. II OSK 66/06 i wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 stycznia 2009 r. II SA/Ol 857/08). Podkreślił, iż niezależnie od tego czy strona działa osobiście czy też zleci dokonanie czynności wyznaczonej osobie fakt powierzenia własnych spraw nie zwalnia jej z ciężaru odpowiedzialności za prawidłowe wykonanie danej czynności. W związku z powyższym, w postępowaniu administracyjnym nierzetelne działanie osoby, której zlecono dokonanie czynności nie stanowi przesłanki uprawdopodabniającej brak winy strony, gdyż nieodzownym elementem należytej staranności jest zapewnienie przez pracodawcę sprawnego wykonywania czynności i powierzenia obowiązków osobom kompetentnym. Biorąc zatem pod uwagę ww. przesłanki strona nie wykazała należytej staranności w procesie ubiegania się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Po wniesieniu przez skarżącą odwołania postanowieniem z dnia [...] maja 2012r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie podtrzymując zawartą w nim argumentację. Podkreślił, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 58 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także z § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2009r., nr 8, poz. 43) dalej: rozporządzenie, umożliwiające przywrócenie wnioskowanego terminu, bowiem strona nie uprawdopodobniła, iż zwłoka w dokonaniu czynności nastąpiła bez jej winy. Biorąc pod uwagę stan faktyczny w sprawie, zdaniem organu strona wykazała brak dbałości przy dokonywaniu czynności związanych z dofinansowaniem. W skardze wniesionej od tego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] zarzuciła mu: 1] naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tzn. art. 58 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie z naruszeniem przepisu art.45 ust.3a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (j.t. w Dz.U. Nr 127 z 2011 roku poz.721 ze zm.) oraz § 5 ust. 1 i ust.4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 roku w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 8 poz.43 ze zm), 2] naruszenie przepisów postępowania § 5 ust.4 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przywrócenie terminu uzależnione jest od dodatkowych kryteriów określonych w art.58 § 1 k.p.a., i przez to niewłaściwą ocenę materiału dowodowego poprzez ustalenie, że skarżąca nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, 3] przepisów postępowania: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 45 ust.3a cytowanej wyżej ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych przez nieuwzględnienie przy rozpoznawaniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, skutkującego utratą dofinansowania mimo zachowania wszelkich kryteriów przewidzianych ustawą dla zakładu pracy chronionej do uzyskania tego dofinansowania, 4] naruszenie przepisów postępowania przez oparcie rozstrzygnięcia o przepis wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej oraz mimo braku ustawowych podstaw do utraty dofinansowania w przypadku niezachowania terminu do złożenia wniosku o dofinansowanie, a tym samym wydanie postanowienia bez podstawy prawnej, oraz wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w. cyt. ustawy p.p.s.a. na rzecz skarżącego kosztów procesu wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że nieprawidłowo w sprawie oparto się na art. 58 § 1 k.p.a., przyjmując błędnie, zdaniem skarżącej, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o dofinansowanie wynagrodzeń pracowników w zakładach pracy chronionej. Błędne zastosowanie w/w przepisu k.p.a. wynika z treści art. 45 ust.3a ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym przepisy k.p.a. mają zastosowanie do spraw rozstrzyganych przez PFRON tylko w zakresie nieuregulowanym w przepisach odrębnych. Sprawa terminów do złożenia wniosków o dofinansowanie wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oraz przywracania tych terminów została tymczasem wyczerpująco uregulowana w § 5 ust. 1 i ust.4 cytowanego rozporządzenia, który jest takim przepisem odrębnym. Zdaniem strony przepis § 5 ust.4 rozporządzenia jest wyczerpującą i całkowitą regulacją dotyczącą przywracania terminu do złożenia wniosku o dofinansowanie. Jedynym kryterium wynikającym z tego przepisu, nakazującym organom administracji jego przywrócenie, jest uprawdopodobnienie przez uprawnionego, że uchybił terminowi bez winy. Przepis ten nie określa zatem żadnych wymogów szczególnej, podwyższonej staranności. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone postanowienie nie narusza ani prawa materialnego, ani prawa procesowego. Skarżąca złożyła w dniu [...] sierpnia 2009 r. spóźnione wnioski o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres od stycznia 2009r. do czerwca 2010 r. Nie ma sporu co do faktu, że wnioski były złożone z przekroczeniem terminu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że kwestie przywrócenia terminu w postępowaniu dotyczącym miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych reguluje § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, zgodnie z którym termin do złożenia wniosków przywraca się na prośbę wnioskodawcy, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, oraz – wbrew twierdzeniom skargi – art. 58 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 45 ust. 3a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2011r., nr 127, poz. 721 z późn. zm.) dalej: ustawa o rehabilitacji przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy stwierdzić, że regulacja dotycząca przywracania terminu do składania wniosków o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych zawarta w rozporządzeniu jest niekompletna – brak jest w niej na przykład terminu w jakim wniosek o przywrócenie terminu może być złożony. Dlatego właściwe, zdaniem sądu, jest przyjęcie, że w sprawach nieuregulowanych w rozporządzeniu ma zastosowanie, na podstawie art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji, Kodeks postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy przypomnieć, że charakter terminu do składania wniosków o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, o którym mowa w art. 26c ustawy o rehabilitacji, był sporny uznawano go albo za termin prawa materialnego, przywołując argument, iż niezłożenie wniosku w terminie powoduje, że uprawnienie do uzyskania dofinansowania wygasa, albo za termin o charakterze procesowym opowiadając się za dopuszczalnością przywracania tego terminu. W wyroku z dnia 6 lutego 2007r. P 25/06 Trybunał Konstytucyjny orzekając w przedmiocie zgodności z Konstytucją art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 1a i ust. 6 ustawy rehabilitacji podzielił stanowisko składu orzekającego NSA przedstawiającego pytanie prawne, o materialnoprawnym charakterze tego terminu. Jednak zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie stan ten zmienił się, kiedy to ustawodawca po ww. orzeczeniu TK ustawą z dnia ustawą z dnia 15 czerwca 2007r. (Dz.U.2007.115.791) o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych ustaw dopuścił przywracanie terminu do składania wniosków o wypłatę dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych, tym samym przesądził o procesowym charakterze takiego terminu. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy (Sejm RP V kadencji Nr druku 781 uzasadnienie do zmiany art. 26a i 26c) wskazano co następuje: "Zaproponowano, aby termin do złożenia informacji o pracownikach i wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania zostały określone w rozporządzeniu z możliwością ich przywracania na podstawie art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego, co jest niezbędne ze względu na zgłaszane problemy pracodawców z dotrzymaniem terminów do złożenia wymaganych przez ustawę informacji i wniosków, przede wszystkim z przyczyn niezależnych od woli pracodawców." Bez względu jednak na charakter tego terminu skarżąca składając wniosek o jego przywrócenie wyraziła wolę skorzystania z dobrodziejstwa tej instytucji, tak jak została ona określona w przepisach prawa. Dlatego niekonsekwentne i niezrozumiałe jest jej stanowisko zgodnie z którym wydaje się ona w ogóle kwestionować legalność wprowadzenia tej instytucji (zarzut 4 skargi, pismo procesowe z dnia [...].10.2012r.). Ustosunkowując się do tego ostatniego zarzutu trzeba stwierdzić, że w zaskarżonym postanowieniu (ani w postanowieniu je poprzedzającym) organ nie przesądzał sprawy w zakresie skutków uchybienia przez skarżącą terminu – a tylko orzekał w kwestii możliwości jego przywrócenia. Mając na uwadze to co wyżej napisano należy w tym miejscu podkreślić, iż zasadnicza przesłanka przywrócenia terminu zawarta w rozporządzeniu tzn. uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę braku winy w uchybieniu terminu jest identyczna jak w art. 58 § 1 k.p.a. Nawet więc gdyby przyjąć, że termin o którym mowa nie jest terminem procesowy i przywracanie go nie następuje na podstawie regulacji zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego, to i tak ze względu na identyczne brzmienie przesłanki przywrócenia terminu w obu regulacjach (rozporządzenie i k.p.a.) znajdą zastosowanie ugruntowane w doktrynie i orzecznictwie wskazówki co do rozumienia i zastosowania tej przesłanki, wyrażone na gruncie art. 58 § 1 k.p.a. Należy więc wskazać, że brak winy w uchybieniu terminu winien być oceniany w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. Od strony postępowania można bowiem oczekiwać i wymagać szczególnej staranności w zakresie prowadzenia swych spraw. Dopuszczenie się przez zainteresowanego choćby lekkiego niedbalstwa daje podstawę do przyjęcia jego zawinienia w uchybieniu terminu i odmowy przywrócenia terminu. O braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wtedy, gdy strona (lub jej pełnomocnik) nie mogła usunąć zaistniałej przeszkody nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2006r., sygn. akt I SAB/Wa 78/05, Lex nr 192260). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy przypomnieć, iż organy orzekające w sprawie uznały wniosek o przywrócenie terminu za niezasadny, przyjmując, że strona nie uprawdopodobniła braku swojej winy w niedochowaniu terminów do złożenia wniosków Wn-D za okres od stycznia 2009 do czerwca 2010r., a z okoliczności sprawy wynika też, że nie wykazała należytej dbałości w procesie ubiegania się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Rozpatrując w pierwszej kolejności kwestię braku winy w uchybieniu terminu wskazać należy, iż strona podnosiła, że zaniechanie złożenia ww. wniosków spowodowane zostało przez pracownicę, która pełniła funkcję Głównej Księgowej i w której zakresie obowiązków zawarte było samodzielne prowadzenie rozliczeń SOD w imieniu i z upoważnienia pracodawcy. Główna księgowa nie składała tych wniosków, co zdaniem wnioskodawczyni spowodowane było ukrytymi problemami ze stanem zdrowia psychicznego tej pracownicy i co zostało ujawnione dopiero obecnie, a obrazuje to dołączone zwolnienie lekarskie z Poradni Zdrowia Psychicznego. W wyjaśnieniu z dnia [...].10.2010r. złożonym na wezwanie organu [...] wskazała, że A.G. pełniąca w jej zakładzie funkcję głównej księgowej samodzielnie prowadziła wszelkie sprawy związane z finansami zakładu zatem ona powierzając obowiązki osobie w pełni profesjonalnej nie miała podstaw do kontroli jej pracy w zakresie merytorycznym, nie posiadała też ku temu stosownych kwalifikacji. Twierdzenia skarżącej nie uprawdopodabniają jednak braku jej winy w uchybieniu terminu. Słusznie podnosiły organy rozpoznające wniosek, iż niezależnie od tego, czy strona działała osobiście, czy też zleci dokonanie czynności wyznaczonej osobie fakt powierzenia własnych spraw nie zwalnia jej z ciężaru odpowiedzialności za prawidłowe wykonanie danej czynności. Należy zgodzić się z Naczelnym Sądem Administracyjnym, że "nie tylko wina strony, lecz również innych osób, w tym pracownika lub osoby wykonującej określone czynności na rzecz strony, wyłącza możliwość przywrócenia terminu do wniesienia odwołania." (por. wyrok NSA z 23.09.2004r., cytowany w zaskarżonym postanowieniu FSK 502/04). Zatem nierzetelne działanie osoby, której zlecono dokonanie czynności nie stanowi przesłanki braku winy strony, gdyż nieodzownym elementem należytej staranności jest zapewnianie przez pracodawcę sprawnego wykonywania czynności i powierzenia obowiązków osobom kompetentnym. Taka ocena, zdaniem sądu, miała dostateczne oparcie w okolicznościach sprawy. Skarżącej, powołującej się na to, że powierzyła określone obowiązki profesjonaliście, można przyznać prawo do zaufania w kompetencje profesjonalisty, ale na pewno nie przez okres ok. półtora roku, w czasie którego wnioski nie były składane. Brak nadzoru nad wykonywaniem obowiązków przez pracownika w ciągu tak długiego czasu na pewno nie wyczerpuje przesłanki należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw. Nie znajdują także żadnego uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy twierdzenia skarżącej, iż nie składanie przez Główną Księgową wniosków w terminie spowodowane było "ukrytymi problemami ze stanem zdrowia psychicznego", co ma obrazować zwolnienie lekarskie z PZP. Należy zauważyć, że zwolnienie to w żaden sposób nie świadczy o jakiejkolwiek chorobie pracownicy skarżącej w okresie styczeń 2009 - lipiec 2010r. Zostało wystawione w dniu [...].08.2010r. i dotyczy okresu od tego dnia do [...].09. 2010r. , nie wynika też z niego na jaką chorobę cierpi pacjentka, a tym bardziej, ze cierpiała na nią już wcześniej. Dlatego też ocena orzekających w sprawie organów, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu znajduje pełne odzwierciedlenie zarówno w zgromadzonym materiale dowodowym, jak i przepisach prawa. W związku z tym sąd uznał, że organy orzekające w sprawie wniosku skarżącej o przywrócenie terminu właściwie oceniły stan faktyczny i prawidłowo wskazały, iż nie wykazała ona braku winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosków o wypłatę dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych. Wobec braku przesłanki do przywrócenia terminu nie mogła jej zastąpić argumentacja oparta na treści art. 7 k.p.a. (że mimo uchybienia terminu uzyskanie przez skarżącą dofinansowania byłoby zgodne z zasadami współżycia społecznego), gdyż przepis ten nie może stanowić samoistnej podstawy do uzyskania uprawnienia. Zatem z przyczyn niespełnienia przesłanek z § 5 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. przywrócenie terminu nie mogło nastąpić i dlatego też skarga jako niezasadna, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. podlegała oddaleniu.