V SA/Wa 1569/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy Uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2008 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu Zakładu), w wyniku złożenia przez G. S. - Skarżącą - w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako "Zakład") z [...] marca 2008 r., którą to decyzją odmówiono umorzenia należności z tytułu składek za na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: G. S. w protokole przesłuchania z 29 listopada 2007r. zwróciła się do Zakładu o umorzenie należności z tytułu ww. składek. Wskazała, iż nie jest w stanie zapłacić zadłużenia, gdyż wraz z mężem utrzymuje się ze świadczeń emerytalnych i rentowych. Wnioskodawczyni oprócz zaległości składkowych posiadała zobowiązania wobec MOSiR w B. w kwocie ok. 7000 złotych oraz z tytułu kredytów bankowych i umów leasingowych. Wobec skarżącej i jej męża prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. W jego wyniku do dyspozycji wnioskodawczyni i jej męża pozostaje kwota ok. 1100 złotych. Zainteresowana miesięcznie ponosi m.in. następujące wydatki: czynsz ok. 440 złotych, 200 złotych spłata kredytu. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2008 r. - działając na podstawie art. 83 ust.1 pkt 3 w związku z art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s."- odmówił umorzenia należności z tytułu ww. składek. Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu Zakładu) decyzją z [...] kwietnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] marca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu wskazał, iż Skarżąca oprócz części zajętego świadczenia emerytalnego uzyskuje dodatkowe wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia na umowę zlecenie, które może stanowić przedmiot postępowania egzekucyjnego. Wobec czego, zdaniem organu, nie można przyjąć, że w przypadku Skarżącej występuje przesłanka całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. W związku z tym Prezes Zakładu stanął na stanowisku, iż w sytuacji wnioskodawczyni nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności. Odnosząc się do przesłanek umorzenia wynikających z art. 28 ust 3a u.s.u.s. organ stwierdził, że Skarżąca nie wykazała w sposób dostateczny, że opłacenie należności z tytułu składek spowoduje zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny. Spłata należności, zdaniem organu, możliwa jest w dłuższym okresie czasu, zarówno w formie egzekucji z pobieranego wynagrodzenia z tytułu wykonywanej umowy zlecenie jak i w formie dobrowolnej opłaty, łagodząc tym samym skutki obciążenia finansowego z tego tytułu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2008r. na decyzję Prezesa Zakładu z [...] kwietnia 2008 r., G. S. stwierdziła, iż wykazała całą sytuację majątkową, rodzinną, zdrowotną, mieszkaniową (brak własnego mieszkania), która jej zdaniem uzasadnia umorzenie należności składkowych. Wskazała, iż nie posiada żadnego majątku, który umożliwiłby jej spłatę należności, wobec jej świadczenia emerytalnego i rentowego jej męża prowadzona jest egzekucja. Zauważyła, iż nie posiada własnego lokalu mieszkalnego, mieszka w "[...]" w Z. Ponadto powołała się na swój wiek (64 lat) oraz stan zdrowia, który powoduje ograniczone możliwości dodatkowego zarobkowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a, lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchybienie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Oceniając - w powyższym kontekście - treść skargi wskazać trzeba, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem istotnym naruszeniem procedury administracyjnej dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego było zaniechanie powiadomienia strony skarżącej, stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wprawdzie w aktach sprawy znajdują się takie zawiadomienia (k.33, k.45) lecz po ich doręczeniu nie wydano decyzji, ale dalej prowadzono postępowanie wyjaśniające; ustawodawca zaś nakazuje "przed wydaniem decyzji umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów". Przyjać zatem należy, iż wskazanych wyżej czynności dokonano zbyt wcześnie. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do sformułowania żądania wszczęcia postępowania w sprawie jego wznowienia na wniosek strony (art. 147 k.p.a.) - vide B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s.85, teza 5. Niezależnie od argumentacji skargi podnieść trzeba, iż art. 10 k.p.a. wprowadza zasadę oznaczającą z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez Organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Zgodnie zaś z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności z tą zasadą będzie sytuacja, kiedy nie dostrzegając treści art. 10 k.p.a. Organ nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły następnie podstawę do wydania negatywnej decyzji. Naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które w istotny sposób może wpływać na wynik sprawy i ustalenia faktyczne Organu. Ocena dowodów zgromadzonych i rozpatrzonych z naruszeniem przepisów art. 81 k.p.a. musi być w każdym przypadku potraktowana nie jako swobodna lecz jako dowolna ocena dowodów (patrz m.in. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 516). V. Dostrzec też wypada, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do umorzenia ww. należności. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Wszelka zatem argumentacja skarżącego, nawet jeśli byłaby uzasadniona, nie mogłaby spowodować umorzenia przez Sąd należności składkowych. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd wyjaśnia, iż w myśl przewidzianej przepisem art. 77 § 1 k.p.a. zasady oficjalności organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do zasady swobodnej oceny dowodów zawartej w przepisie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie natomiast z przepisem art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem - jak wynika to z decyzji Organu II-giej instancji - prawidłowo wskazano na dokumenty złożone po fakcie wniesienia środka zaskarżenia (str.2 decyzji) , tyle że nie w pełni ustosunkowano się do ich treści (por.str.3-4 decyzji) . W szczególności pominięto milczeniem dokumenty związane z zadłużeniem bankowym, zatrudnieniem, itp. Warto też zwrócić uwagę, że Organ II-giej instancji pominął całkowitym milczeniem to, co było ustalone w I-szej instancji. Koniecznie trzeba przypomnieć, że Organ II-giej instancji nie kontroluje tylko prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego w I instancji, lecz rozpoznaje sprawę na nowo - w pełnym zakresie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy; 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste ,że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Należności z tytułu składek mogą być również umarzane w uzasadnionych przypadkach - pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności - w odniesieniu do należności na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie bowiem z przepisami tego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje organowi orzekającemu. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje ZUS do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że sytuacja rodziny skarżącej - w zakresie osiąganych dochodów, wydatków i stanu zdrowia - wymaga szerszej refleksji. Za zbyt ogólnikowe, tyczące tej kwestii, należy uznać stwierdzenie: "Zarobki uzyskiwane przez Panią z tytułu wykonywanej umowy zlecenia uległy znacznemu pogorszeniu. Pobiera Pani, pozostałą po potrąceniu część świadczenia emerytalnego, jak również należy stwierdzić, że nie została Pani pozbawiona prawa do wynagrodzenia z tytułu wykonywanej umowy zlecenia i nie podlega ono zajęciu na poczet zadłużenia z tytułu zaległych składek (...). Podniesione okoliczności (...) nadal nie przemawiają za zmianą poprzedniego rozstrzygnięcia". Wadą postępowania przed Organem II-giej instancji jest to, że brak jest jakichkolwiek ustaleń zarówno co do wysokości dochodów osiąganych przez skarżącą i jej męża, wysokości obciążeń bankowych, wydatków związanych z utrzymaniem, a także pozostajacą małżonkom kwotą, która pozostaje im na utrzymanie po dokonaniu potrąceń egzekucyjnych. Brak ustaleń w tym zakresie całkowicie uniemożliwia kontrolę Sądu w zakresie trafności rozstrzygnięcia. Jeszcze raz wskazać trzeba, o czym już wyżej była mowa, że Ogan II-giej instancji powinien rozpoznać sprawę na nowo - w pełnym zakresie, brak ten stanowi istotne naruszenie procedury administracyjnej. Biorąc pod uwagę ustalenia Sądu I-szej instancji, a także złożoną dokumentację wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzić należy, iż istnieje - zdaniem Sądu - możliwość umorzenia tych należności w oparciu o treść par. 3 ust 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, z którego wynika, że organ może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. VI. Mając powyższe na względzie należało - stosownie do treści art. 145 par. 1 pkt b i c p.p.s.a. - orzec jak w sentencji, uznając między innymi, iż doszło do istotnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto zaistniała okoliczność stwarzająca podstawę do wznowienia postępowania - o czym obszernie była wyżej mowa.