V SA/Wa 157/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary (spr.), Protokolant - Anna Świderska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2009 r. sprawy ze A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek. oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2008 r. Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych , w wyniku złożonego przez A. K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2008r., którą odmówiono umorzenia należności z tytułu odsetek od nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskami z 4 marca i 17 czerwca 2007r. A. K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie odsetek od zaległych składek. Uzasadniając złożony wniosek wskazał, że zaległości powstały na skutek niedopatrzenia Zakładu, który wielokrotnie stwierdzał, że zainteresowany nie zalega ze składkami. Ponadto stwierdził, że nie będzie w stanie ponieść dodatkowych kosztów odsetek, ponieważ w chwili obecnej zarabia [...] zł brutto, a jego żona [...] zł brutto. Córka, która jest na jego utrzymaniu studiuje, a opłata za jej naukę wynosi [...] zł miesięcznie. Dodatkowo dokonuje opłat związanych z utrzymaniem nieruchomości w wysokości ok. [...] zł miesięcznie oraz opiekuje się matką. Decyzją z [...] października 2008r. r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił A. K. umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek wskazując, że w świetle obowiązujących przepisów i okoliczności sprawy, a przede wszystkim faktu uzyskiwania przez wnioskodawcę i jego małżonkę stałych dochodów z tytułu zatrudnienia, brak jest podstaw do umorzenia odsetek powstałych w wyniku niepłacenia składek na ubezpieczenia społeczne. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy, decyzją z [...] grudnia 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych reprezentowany przez Prezesa Zakładu rozpoznając sprawę jako organ II instancji utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu decyzji - po przytoczeniu obowiązujących przepisów zawierających ustawowe przesłanki umorzenia należności składkowych – wskazano, że A. K. w okresie od [...].06.1992r. prowadził działalność gospodarczą w zakresie [...] pod nazwą "M." [...] A. K. W okresie od [...] dokonał 25 przerw w prowadzeniu działalności. Wzbudziły one podejrzenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w związku z czym przeprowadzono szczegółowe postępowanie wyjaśniające. W toku postępowania ustalono, na podstawie informacji uzyskanych w Urzędzie Skarbowym i Delegaturze Ewidencji Działalności Gospodarczej, że nie ma podstaw do uznania przerw zgłoszonych przez Pana A. K., a postępowanie płatnika świadczy o zamiarze obejścia przepisów ustalających podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne dla osób prowadzących działalność gospodarczą. W dniu [...].03.2007r. I Oddział ZUS w W. wydał decyzję Nr [...], stwierdzając ciągłość podlegania ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym oraz wypadkowemu w okresie [...]. W toku prowadzonego postępowania o umorzenie należności składkowych (odsetek) poddano analizie następujące dokumenty: dowód wpłaty za czesne A. K. na rzecz Wyższej Szkoły [...] w W.; raport miesięczny ZUS RMUA dla A. K. za miesiąc 05/2008r.; raport miesięczny ZUS RMUA dla H. K. za miesiąc 05/2008r.; fakturę VAT wystawioną przez Gminne Przedsiębiorstwo Komunalne "E." Sp. z o.o. na kwotę [...] zł oraz dowód wpłaty figurującej na fakturze kwoty; Fakturę VAT Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w [...] W. Sp. z o.o. z dnia [...].05.2008r., na kwotę [...] zł; zaświadczenie Zakładu o nie zaleganiu w opłacaniu składek według stanu na dzień [...].05.2005r. oraz na dzień [...].02.2007r. Pan A. K. dostarczył także faktury VAT Oddziału Handlowego w W. [...], wystawione na Panią J. K. na kwotę [...] zł, oraz na kwotę [...] zł. W czasie postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia stanu majątkowego i możliwości płatniczych ustalono, że A. K. jest zatrudniony w firmie U. – W.D., z wynagrodzeniem o wysokości [...] zł brutto, natomiast H. K. jest zatrudniona w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej [...] "P.", z wynagrodzeniem o wysokości [...] zł brutto. Organ uznał, że w świetle dokumentów zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego, brak jest podstaw do stwierdzenia, że zachodzą uzasadnione przyczyny do umorzenia odsetek z tytułu składek na podstawie art. 28 ustawy o sus. Mając na uwadze całokształt znanych w sprawie okoliczności i faktów, biorąc pod uwagę iż zobowiązany nie przedstawił nowych argumentów i dowodów uzasadniających zmianę decyzji, w ocenie organu zasadnym jest utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...].10.2008r. odmawiającej umorzenia należnych odsetek. Nie zgadzając się z ww. decyzją z [...] grudnia 2008 r. A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji. Skarżący ponownie podniósł, że zaległości powstały tylko i wyłącznie przez niedopatrzenie Zakładu, który wielokrotnie stwierdzał, że ubezpieczony nie zalega ze składkami. Ubezpieczony działał w dobrej wierze, a opieszałe i niekompetentne działania ZUS doprowadziły do powstania przedmiotowych odsetek. Skarżący powołał się na przepis art. 24 ust. 6b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i stwierdził, że skoro Zakład nie powiadomił płatnika o wielkości kwoty z tytułu składek, to nie może żądać odsetek za okres od wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia ciągłości podlegania ubezpieczeniu do czasu wydania prawidłowej decyzji w przedmiocie kwoty zaległości. Skarżący stwierdził także, że w przedmiotowej sprawie złożył w oddziale ZUS odpowiednie oświadczenie o stanie majątkowym, zgodnie z którym jest on osobą, co do której przepisy o zwolnieniu z należności z tytułu składek mają w pełni zastosowanie i jego wniosek powinien być uwzględniony. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Mając na względzie powyższe, tj. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez Prezesa ZUS w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, a więc badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: kpa, jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2007 r., 11, poz. 74 ze zm.), dalej u.s.u.s., oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku skarżącego z dnia 4 marca i 17 czerwca 2008 r., którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia odsetek od należności ZUS z tytułu składek. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia, gdyż w tym względzie organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ww. rozporządzenia, gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Wskazać jednak należy, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 wymienionego rozporządzenia, także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on -ale nie musi- umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Kierując się powyższym -zdaniem Sądu – organy orzekające w sprawie prawidłowo wskazały, że wobec skarżącego nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 28 ust. 2 i 3a ustawy systemowej z uwagi na uzyskiwany przez skarżącego i jego małżonkę stały dochód oraz posiadany majątek. Organ II instancji w sposób prawidłowy ponownie przeprowadził postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie sytuacji materialnej skarżącego, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, iż w toku postępowania administracyjnego ustalono m.in., iż wnioskodawca i pozostająca z nim we wspólnym gospodarstwie domowym żona uzyskują stałe dochody z tytułu zatrudnienia. A. K. jest zatrudniony w firmie U. – W. D., z wynagrodzeniem o wysokości [...] zł brutto, natomiast H. K. jest zatrudniona w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej [...] "P.", z wynagrodzeniem o wysokości [...] zł brutto. Małżonkowie mieszkają w stanowiącej ich własność nieruchomości i mają na utrzymaniu dorosłą studiującą córkę. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu organ zasadnie uznał, iż podawane przez skarżącego jako podstawa wniosku okoliczności faktyczne w świetle ustalonej sytuacji majątkowej i rodzinnej nie stanowią wystarczającej przesłanki do umorzenia zaległych składek. Ponadto podkreślić także należy, iż w postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek ciężar dowodu w głównej mierze leży po stronie wnioskującego i to od jego inicjatywy należy przedstawienie dowodów oraz okoliczności, które winny świadczyć za uwzględnieniem wniosku o umorzenie. Podnieść w tym miejscu należy, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym również z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają – co do zasady – zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Są ponadto objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ dostrzega możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. Przy ocenie prawnej zaskarżonej decyzji nie mogły mieć natomiast żadnego znaczenia podnoszone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego przyczyny oraz okoliczności związane z powstaniem przedmiotowego zadłużenia. Przesłanki, na podstawie których organ może umorzyć należności z tytułu składek zostały omówione powyżej i nie wynika z nich, aby taka okoliczność mogła uzasadniać umorzenie. Mając jednakże na względzie treść skargi Sąd dodatkowo wyjaśnia, iż jako Sąd Administracyjny kompetentny był jedynie do oceny pod względem legalności zaskarżonej decyzji, tj. decyzji wydanej w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Nie miał natomiast podstaw prawnych do oceny, czy wysokość zadłużenia wobec ZUS została przez ten organ prawidłowo ustalona. Mając wątpliwości, co do określonej przez organ kwoty należności z tytułu nieopłaconych składek wraz z odsetkami strona winna ze stosownym wnioskiem w tym zakresie wystąpić do organu w celu otrzymania decyzji wymiarowej. Z tego też powodu Sąd nie mógł uwzględnić zarzutów skargi, które sprowadzają się do kwestionowania przez skarżącego zasadności spłaty naliczonych przez organ należności (w szczególności z tytułu odsetek), z uwagi na to, iż nie był informowany o istniejącym zadłużeniu. Podkreślić również należy, iż Zakład, a w II instancji Prezes Zakładu, wydając decyzję w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek, nie miał podstaw prawnych w tym postępowaniu do uwzględnienia faktu, iż skarżący nie posiadał wiedzy o powstałej zaległości. Sąd zauważa również, iż złożenie przez zainteresowanego wniosku o umorzenie należności z tytułu składek winno nastąpić dopiero wówczas, gdy zgadza się on z kwotą zadłużenia, a jedynie z różnych względów nie jest w stanie jej pokryć. Konkludując, w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych zasad, które nakazują organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego – Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskania nowych dowodów skarżąca może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.