V SA/Wa 1571/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w Ż. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez E. Spółkę akcyjną z siedzibą w Ż. (zwaną dalej: "Spółką", "Skarżącą") jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] maja 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (zwanego dalej: "Prezesem PFRON") o odmowie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące: kwiecień, maj i czerwiec 2012 r. Organy orzekały w następującym stanie faktycznym: Skarżąca wystąpiła do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (zwanego dalej: "PFRON", "Fundusz") z wnioskami Wn-D o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych: 1) za miesiąc kwiecień 2012 r. – wniosek z dnia 14 maja 2012 r., 2) za miesiąc maj 2012 r. – wniosek z dnia 18 czerwca 2012 r. oraz 3) za miesiąc czerwiec 2012 r. – wniosek z dnia 10 lipca 2012 r. Pismami z dnia 15 maja, 19 czerwca i 11 lipca 2012 r. poinformowano Spółkę, iż w sprawie wniosków prowadzone jest postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie czy wnioskodawca spełnia przesłanki otrzymania pomocy ze środków PFRON. Jednocześnie wskazano, iż z dokumentów przesłanych do PFRON wynika, że Spółka nie spełnia 6% wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych. W związku z tym, zwrócono się o przedstawienie stanowiska strony oraz wszelkich uzasadniających je dowodów w terminie 14 dni. Spółka nie udzieliła odpowiedzi na powyższe pisma Prezesa PFRON. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. o numerze [...] Prezes PFRON odmówił Skarżącej wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowane miesiące. W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 104 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a." oraz art. 26a ust. 1a i art. 45 ust. 3a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t. j. Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą o rehabilitacji". Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, iż na podstawie danych zawartych w informacjach o miesięcznym zatrudnieniu INF stwierdzono, że Spółka nie spełnia 6% wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, którego osiągnięcie jest warunkiem koniecznym do uzyskania dofinansowania. Prezes PFRON wskazał przy tym, iż wskaźnik zatrudnienia w Spółce wynosił: w miesiącu kwietniu – 2,84%, w miesiącu maju – 2,67%, zaś w miesiącu czerwcu – 2,54%. Od powyższych decyzji Skarżąca złożyła odwołanie z dnia 21 grudnia 2012 r. podnosząc, iż składane przez Spółkę od 2004 roku wnioski nie były kwestionowane przez PFRON, a Spółce przyznawane było dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w niezmienionym stanie prawnym. Zdaniem Skarżącej, działanie PFRON polegające na radykalnej zmianie interpretacji przepisów jest sprzeczne z zasadami państwa prawa i narusza przepisy art. 8 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r. o numerze [...], Minister utrzymał w mocy decyzję I instancji. Uzasadniając decyzję odwoławczą Minister przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz uznał, iż postępowanie administracyjne I instancji zostało przeprowadzone prawidłowo, a wynik rozstrzygnięcia odpowiada dokonanym w nim ustaleniom. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, iż PFRON na etapie weryfikowania wniosku o dofinansowanie nie ma obowiązku badać wiarygodności informacji w nim zawartych. Okoliczność, że Spółka otrzymywała w przeszłości dofinansowanie, nie dowodzi akceptacji interpretacji przepisów przez organ, a co najwyżej może wskazywać, że pracownik dokonujący merytorycznej weryfikacji wniosku nie poddał w wątpliwość oświadczenia pracodawcy o spełnieniu warunków niezbędnych do uzyskania dofinansowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji Ministra z dnia [...] maja 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa PFRON, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła: 1) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 26a ust. 1a w zw. z art. 26b ust. 3 oraz art. 21 ust. 1, 2 i 4 ustawy o rehabilitacji poprzez niewłaściwą ich interpretację i zastosowanie prowadzące do bezzasadnego stwierdzenia, iż Skarżącej nie przysługuje miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych za miesiące kwiecień, maj i czerwiec 2012 r. 2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadami prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania uczestników tegoż postępowania do władzy publicznej. Rozwijając zarzuty skargi podniesiono, iż wobec treści art. 26b ust. 3 ustawy o rehabilitacji, prawo obniżenia wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych przysługuje także na potrzeby miesięcznych dofinansowań do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych. Przepis ten odwołuje się m.in. do treści art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, który w swej treści zawiera zapis "z zastrzeżeniem ust. 2-5 i art. 22". Z treści odesłania zawartego w art. 26b ust. 3 ustawy o rehabilitacji nie wynika, aby cytowana część treści art. 21 ust. 1 ustawy, nie znajdowała zastosowania przy ustalaniu wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych na potrzeby dofinansowania do wynagrodzeń. W ocenie Skarżącej, właśnie z uwagi na zastrzeżenie zawarte w treści art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, odnoszące się m.in. do treści ust. 4 art. 21 tej ustawy, obniżenie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych jest prawnie dopuszczalne także w odniesieniu do dofinansowania do wynagrodzeń, a nie tylko w odniesieniu do wpłat na PFRON. Skarżąca ponowiła również stanowisko wyrażone w odwołaniu, iż PFRON zmienił swoje postępowanie w stosunku do Spółki, mimo tego, że od 2004 roku nie uległ zmianie stan prawny w przedmiocie wniosków o dofinansowanie. Podkreślono, iż PFRON co miesiąc pozytywnie weryfikował wnioski Spółki pod względem rachunkowym, nie kwestionując prawa do stosowania obniżonego wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Jakichkolwiek nieprawidłowości w zakresie sposobu obliczania w/w wskaźnika nie dopatrzono się także w trakcie kilku przeprowadzonych przez PFRON kontroli. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji, pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, o której mowa w art. 26b ust. 1. Jednocześnie, w myśl art. 26a ust. 1a ustawy o rehabilitacji, miesięczne dofinansowanie nie przysługuje pracodawcy zatrudniającemu co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy i nieosiągającemu wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości co najmniej 6%. Wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych – zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 6 ustawy o rehabilitacji – oznacza przeciętny miesięczny udział procentowy osób niepełnosprawnych w zatrudnieniu ogółem, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. W art. 26b ust. 3 ustawy o rehabilitacji postanowiono, iż zatrudnienie i wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, ustala się odpowiednio na zasadach określonych w art. 21 ust. 1 i 5 oraz art. 28 ust. 3. Stosowanie do art. 21 ust. 1 i 5 ustawy o rehabilitacji, pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2-5 i art. 22, dokonywać miesięcznych wpłat na Fundusz, w wysokości kwoty stanowiącej iloczyn 40,65% przeciętnego wynagrodzenia i liczby pracowników odpowiadającej różnicy między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 6% a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych. Natomiast w myśl ust. 5, do liczby pracowników, o której mowa w ust. 1, nie wlicza się osób niepełnosprawnych przebywających na urlopach bezpłatnych oraz osób niebędących osobami niepełnosprawnymi zatrudnionych: 1) na podstawie umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego; 2) przebywających na urlopach wychowawczych; 3) nieświadczących pracy w związku z odbywaniem służby wojskowej albo służby zastępczej; 4) będących uczestnikami Ochotniczych Hufców Pracy; 5) nieświadczących pracy w związku z uzyskaniem świadczenia rehabilitacyjnego; 6) przebywających na urlopach bezpłatnych, których obowiązek udzielenia określają odrębne ustawy. Przepis art. 28 ust. 3 ustawy o rehabilitacji stanowi z kolei, iż do pracowników, których mowa w ust. 1 pkt 1, zalicza się, z zastrzeżeniem ust. 4-6, także osoby niepełnosprawne wykonujące pracę nakładczą. Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż działające w sprawie organy dokonały prawidłowej interpretacji przepisu art. 26b ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 i 5 oraz art. 28 ust. 3 ustawy o rehabilitacji. Podkreślić w pierwszej kolejności należy, iż zgodnie z przyjętą w doktrynie prawa zasadą, wykładnia językowa ma pierwszeństwo przed wykładnią celowościową i systemową, a stosować je można dopiero wtedy, gdy literalne brzmienie przepisu budzi wątpliwości. Sąd stwierdza, że interpretacja przepisu art. 26b ust. 3 ustawy o rehabilitacji nie budzi wątpliwości, ustawodawca wyraźnie i jednoznacznie wskazał, że zatrudnienie i wskaźnik ustala się odpowiednio na zasadach określonych w art. 21 ust. 1 i 5 oraz art. 28 ust. 3. Zwrot "odpowiednio na zasadach" w żaden sposób nie świadczy o tym aby przy obliczaniu wskaźnika można byłoby stosować inne wyjątki przewidziane w pozostałych ustępach art. 21. Gdyby ustawodawca faktycznie chciał aby przy obliczaniu tego wskaźnika zatrudnienia miał zastosowanie cały art. 21 ustawy o rehabilitacji, nie wymieniłaby jego poszczególnych ustępów. Za taką interpretacją przemawia także uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 228, poz. 2262), w uzasadnieniu którego wskazano, że "dodanie ust. 1a w art. 26b ma na celu jasne określenie zasad ustalania wskaźników i stanów zatrudnienia w celu ustalenia, czy i w jakim zakresie pracodawca jest uprawniony do otrzymania dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych. Wskazanie jako właściwych w tym zakresie przepisów art. 21 ust. 1 i 5 oraz art. 28 ust. 3 ustawy ma celu objęcie dofinansowaniem wynagrodzeń niepełnosprawnych pracowników (...). Ponadto odwołanie się do art. 21 ust. 5 ustawy przy ustaleniu wskaźników i stanu zatrudnienia do celów realizacji zadania, o którym mowa w art. 26a-c, ma na celu wyraźne wskazanie zamkniętego katalogu wyłączeń pełnosprawnych pracowników, o których mowa w tym przepisie, ze stanu zatrudnienia ogółem przy ustaleniu wskaźników zatrudnienia". Sąd zauważa, że racjonalny ustawodawca dokonał rozróżnienia ulg w przypadku obliczania wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych uzależniając je od tego, czy dotyczy miesięcznych wpłat na Fundusz, o jakich mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji – wtedy będzie miał zastosowanie ust. 4 tego artykułu dający możliwość uwzględnienia zatrudnienia osób niepełnosprawnych ze schorzeniami szczególnie utrudniającymi wykonywanie pracy, czy też dotyczy to miesięcznego dofinansowania na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia, o którym mowa w art. 26b ust. 1 tej ustawy, wówczas – wbrew twierdzeniom Skarżącej – przepis art. 21 ust. 4 nie ma zastosowania. Z wyłożonych wyżej względów, zarzut naruszenia przepisów art. 26a ust. 1a w zw. z art. 26b ust. 3 oraz art. 21 ust. 1, 2 i 4 ustawy o rehabilitacji, nie mógł zostać uwzględniony. Odnosząc się do zarzutów natury procesowej, które w istocie rzeczy sprowadzają się do kwestionowania zmiany stanowiska organów, przy braku jakiejkolwiek zmiany przepisów regulujących opisywane zagadnienie, wskazać trzeba, że każde postępowanie administracyjne jest postępowaniem indywidualnym i organ administracji rozstrzygający indywidualną sprawę nie jest związany innymi rozstrzygnięciami podjętymi w podobnych sprawach, albowiem w każdej nowej sprawie może nastąpić odmienna interpretacja stanu faktycznego. Ponadto fakt podjęcia określonych decyzji administracyjnych w sprawach podobnych, nie nakłada na organ administracji obowiązku rozstrzygania kolejnych spraw w identyczny sposób bowiem każda sprawa jest sprawą indywidualną i rozstrzygana jest w sposób odrębny. Także ewentualne powoływanie się na inne decyzje administracyjne, wydane w podobnych sprawach, nie jest argumentem bezwzględnie nakazującym organowi podjęcie określonego rozstrzygnięcia, albowiem rozstrzygnięcia pomimo występowania w obrocie prawnym nie muszą być przecież prawidłowe, w konsekwencji czego organ może zmienić swoje dotychczasowe stanowisko. W innym bowiem przypadku, ewentualne błędne rozstrzygnięcie określonej sprawy skutkowałoby koniecznością powielania takiego rozwiązania w kolejnych sprawach podobnych. Zatem działające w sprawie organy były wręcz zobligowane by odstąpić od dotychczasowej, błędnej interpretacji omawianych regulacji. W doktrynie ugruntowany jest pogląd, że orzecznictwo organu może podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione podstawy, a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wyłącznie nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza bowiem, że organ nie może zmieniać ocen prawnych – w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów – ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą. W rozpoznawanej sprawie organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący podjęte rozstrzygnięcie. Podsumowując, stwierdzić należy, że nietrafny jest zawarty w skardze zarzut, że zmiana interpretacji przepisu narusza art. 7 i art. 8 k.p.a. Sąd w składzie orzekającym nie podziela bowiem wywodów Skarżącej w zakresie wykładni omawianych przepisów. W ocenie Sądu organy obu instancji prowadziły przedmiotowe postępowanie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami procedury. Analizując przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.