V SA/Wa 1572/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant Specjalista - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2010 r. sprawy ze skargi E. [...] w W. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa dotacji pobranej i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. K. K. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę 4392 zł (cztery tysiące trzysta dziewięćdziesiąt dwa złote), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 3600 zł (trzy tysiące sześćset złotych) oraz tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 792 zł (siedemset dziewięćdziesiąt dwa złote). Przedmiotem skargi z dnia 11 marca 2008 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], którą Minister Sportu i Turystyki utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2007 r. zobowiązującą Stowarzyszenie E. w W. do zwrotu wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] lipca 2007 r. do Ministerstwa Sportu wpłynęło wystąpienie Najwyższej Izby Kontroli nr [...] dotyczące kontroli organizacji imprez sportowych dla osób niepełnosprawnych przez E. w W. Kontrola dokonana przez NIK dotyczyła roku 2005 i pierwszego półrocza roku 2006 r. W protokole pokontrolnym stwierdzono, że [...] nie zrealizowało niektórych zadań zleconych przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, a następnie Ministra Sportu. W 2005 r. nie zrealizowano bowiem [...]. Natomiast w 2006 r. [...] nie zrealizowało [...]. Na realizację powyższych zadań zleconych Minister Edukacji Narodowej i Sportu a następnie Minister Sportu przekazał na mocy umowy nr [...] z dnia [...] marca 2005 i umowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., dotację w łącznej kwocie [...] zł. W związku z brakiem ich realizacji NIK w powołanym wystąpieniu pokontrolnym zobowiązał Ministra Sportu do wyegzekwowania od [...] zwrotu kwoty [...] zł wraz z należnymi odsetkami, jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W związku z powyższym Minister Sportu i Turystyki w dniu [...] sierpnia 2007 r. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie poprawności rozliczeń zadań zleconych [...] w latach 2005-2006 na podstawie umów o numerach [...]. Po zakończeniu postępowania decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Minister Sportu i Turystyki zobowiązał E. w W. - do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Jako podstawę prawną wskazał art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) oraz § 18 ust. 5 rozporządzenia Ministra Sportu z dnia 10 lipca 2006 r. w sprawie dofinansowania zadań ze środków Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej (Dz. U. Nr 134, poz. 944 z późn. zm.). Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister podniósł, że w ramach umów [...] z dnia [...] marca 2005 r. i [...] z dnia [...] kwietnia 2006r. E. zobowiązało się zorganizować [...] olimpiad osób niepełnosprawnych. Na wszystkie z nich przedłożono stosowne rozliczenia zgodnie z obowiązującymi procedurami. Jednakże, jak ustaliła Najwyższa Izba Kontroli, [...] olimpiad nie odbyło się i w związku z tym kwoty przekazane przez Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu oraz Ministerstwo Sportu na ich organizację, podlegają zwrotowi. Następnie wskazał, iż na podstawie złożonych przez stronę kopii dokumentów księgowych dotyczących realizacji umów nr [...] ustalono, że w wykonaniu zadań zleconych strona ograniczyła się do przekazywania pozyskanych środków na konto niezależnego od siebie podmiotu o nazwie T. w K. Poza tymi dokumentami Strona nie złożyła żadnych wyjaśnień, które dowodziłyby, iż wymienione powyżej olimpiady osób niepełnosprawnych rzeczywiście się odbyły. W związku z tym kwotę [...] zł należało uznać za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Zgodnie zaś z art. 145 ust. 1 pkt 1 tej ustawy dotacja w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona stwierdziła, że decyzja Ministra jest "całkowicie niesprawiedliwa i bezpodstawna". W jej ocenie całość przekazanych środków została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Strona zakwestionowała ustalenia dokonane przez NIK – podkreśliła, że są one "nieprawdziwe i sprzeczne ze stanem faktycznym". Na poparcie swego stanowiska podniosła, że NIK prowadziła badanie realizacji wymienionych olimpiad także w [...] i w wystąpieniu pokontrolnym skierowanym do [...] nie ma żadnych wątpliwości co faktu odbycia się wszystkich imprez. Za całkowicie nieprawdziwe uznała strona, zawarte w decyzji stwierdzenie, jakoby w wykonywaniu zleconych przez ministerstwo zadań ograniczała się jedynie do przekazywania pozyskanych z Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej środków na konto T. [...] nie przekazywało bowiem temu T. żadnych środków, a jedynie regulowało w normalny sposób należności za wykonane usługi i dostarczone materiały niezbędne dla realizacji umów z dnia [...] marca 2005 r. i [...] kwietnia 2006 r. Następnie strona zaznaczyła, że opinie władz samorządowych gmin i powiatów, na terenie których miały odbyć się planowane olimpiady nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Władze te stwierdzały, że na ich terenie olimpiady nie były organizowane, jednak – jak wskazała strona – żadna z olimpiad nie miała charakteru imprezy masowej i nie podlegała w związku z tym obowiązkowi zgłaszania właściwym urzędom gmin, czy starostwom. Dalej podniesiono, że ww. T. nie było organizatorem żadnych z organizowanych przez [...] olimpiad. W związku z tym nawet jeżeli przypadkowo władze samorządowe dowiedziały się czegoś o olimpiadzie, to nie mogły jej powiązać z T., które jako zwykły usługodawca było jedynie kontrahentem strony. Orzekając ponownie Minister Sportu i Turystyki decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu tej decyzji kilkukrotnie zauważył, że strona na poparcie swojego stanowiska nie przytoczyła żadnych dowodów. Ograniczyła się jedynie do stawiania tezy przeciwnej do wniosków pokontrolnych NIK. Zadeklarowała jedynie gotowość przedłożenia wystąpienia pokontrolnego NIK skierowanego do niej. Następnie Minister stwierdził, że, operowanie pojęciami tak ocennymi, jak "całkowita nieprawdziwość", "bezzasadność", czy też "bezsensowność", w odniesieniu do konkluzji zawartych w skarżonej decyzji, nie wnosi niczego nowego do sprawy. Nie sposób również rozstrzygać w przedmiocie zarzutów działania "na zamówienie polityczne", braku zdrowego rozsądku, oraz zastrzeżeń co do jakości pracy urzędników NIK. Stwierdził również, że [...] jako zleceniobiorca zadań zleconych, zobowiązane było na podstawie umów nr [...] realizować te zadania bez przenoszenia obowiązków płynących z umów na osoby trzecie (co do zasady). Jak bowiem wynika z treści podpisanego [...] listopada 2006 r., protokołu kontroli przeprowadzonej w [...], w związku z organizacją sportu osób niepełnosprawnych w 2005 i 2006 r., [...] zawarło dwie umowy o współpracy z T. w K. W ramach tych umów, T. miało zapewnić niezbędny transport, obsługę sędziowską, obsługę medyczną, obsługę techniczną i porządkową imprez sportowych, wyżywienie, zakwaterowanie, sprzęt sportowy, nagrody, obiekty i urządzenia niezbędne do przeprowadzenia konkurencji sportowych i stroje sportowe. Podobnie z kopii faktur, przedstawionych przez stronę wynika, iż usługi świadczone [...] przez T. polegały na całościowej organizacji poszczególnych imprez, np. nazwa usługi, za którą T. wystawiło [...] fakturę nr [...] to: "Organizacja [...], 126 uczestników, 104 osób niepełnosprawnych". Minister zgodził się ze stroną, że olimpiady osób niepełnosprawnych, których niewykonanie stwierdziła NIK, nie stanowiły imprezy masowej w rozumieniu ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 120, poz. 1298 z późn. zm.), a jako takie nie wymagały zgody właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta na ich organizację. Jednak olimpiady realizowano – jak twierdzi strona – na terenach "kościelnych, prywatnych i miejscach ogólnodostępnych". Imprezy takie, przeprowadzone w miejscach ogólnodostępnych na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, nie mogły odbyć się w sposób absolutnie niezauważony dla służb porządkowych oraz władz miasta i gminy. W skardze na powyższą decyzję E. w W. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W motywach skargi strona skarżąca ograniczyła się w zasadzie do polemiki z twierdzeniami organu, przywołując przy tym argumentację w znacznej części zbieżną do tej użytej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła bowiem w szczególności, że zobowiązanie do zwrotu przyznanej stronie skarżącej dotacji jest bezzasadne, ponieważ wykonano zakres rzeczowy umów nr [...] z dn. [...].03.2005 r. i [...] z dn. [...].04.2006 r. Strona skarżąca stwierdziła również, że protokół pokontrolny NIK w żadnym punkcie nie poddaje w wątpliwość faktu odbycia się wszystkich olimpiad osób niepełnosprawnych, związanych z realizacją ww. umów. Odnosząc się do umów [...] z T., strona skarżąca podniosła, że umowy te jednoznacznie stwierdzają, że organizatorem, gospodarzem i inicjatorem wszystkich olimpiad osób niepełnosprawnych jest tylko i wyłącznie [...]. Umowy te nie przenosiły na T. żadnych praw ani obowiązków wynikających z roli [...] jako organizatora, gospodarza i inicjatora poszczególnych imprez. Strona skarżąca podkreśliła też, że kontrola NIK przeprowadzona w T. [...] była pozbawiona wszelkich podstaw prawnych, a tym bardziej podstawy takiej pozbawione były wszystkie ustalenia i tezy, na których oparte zostały zaskarżone decyzje Ministra, który bez zbadania zakresu kompetencji Najwyższej Izby Kontroli dał im wiarę. Podniosła następnie, że w toku postępowania administracyjnego przytaczała dowody na przeprowadzenie wszystkich imprez zgodnie z postanowieniami umów. Dostarczyła wszelkie rozliczenia i sprawozdania merytoryczne. Przedłożyła na żądanie Ministra wszystkie dokumenty finansowe i księgowe, faktury, specyfikacje rozliczeniowe. Podkreśliła przy tym, iż organ administracji żadnych innych dokumentów nie oczekiwał i nie wzywał do ich składania. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2009r. sygn. akt V SA/Wa 1050/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną w części utrzymującej w mocy decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] października 2007r. w zakresie rozstrzygnięcia o odsetkach, a w pozostałej części oddalił skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał w części dotyczącej kwoty głównej dotacji, iż ustalenia organu są prawidłowe, oparte na protokole pokontrolnym sporządzonym przez NIK i protokole z kontroli T. Wynika z nich brak wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem, gdyż szeregu przewidzianych dotacją imprez nie przeprowadzono. W odniesieniu do odsetek należnych od w/w kwoty głównej Sąd uznał za błąd organu brak określenia terminu od którego nalicza się te odsetki, co było naruszeniem art. 146 ust 1 ustawy o finansach publicznych z 30 czerwca 2005r. Powyższy wyrok w części oddalającej skargę został zaskarżony przez E. w W. skargą kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 marca 2010r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II GSK570/09 uchylił zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów procesowych – art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak poddania kontroli Sądu pierwszej instancji całego postępowania administracyjnego w przedmiocie zaskarżonej decyzji, w tym zbadania zasadności podnoszonych zarzutów, co do naruszenia przez organ przepisów art. 7,8,9,10 § 1, 75 § 1, 77,79 i 80 kpa. Skarżąca zarzucała organowi brak przeprowadzenia postępowania dowodowego i oparcia decyzji wyłącznie na dokumentach sporządzonych przez NIK mimo ich kwestionowania przez stronę. NSA uznał, że w sprawie nie można przyjąć, iż uwagi i wnioski pokontrolne NIK wiązały organ w takim zakresie, że zwolniony był on z prowadzenia swojego postępowania dowodowego, gdy strona wielokrotnie kwestionowała ustalenia NIK. Obowiązkiem organu było ustalenie stanu faktycznego i w tym celu zebranie wystarczającego materiału dowodowego dla ustalenia czy olimpiady zostały zorganizowane i czy rzeczywiście się odbyły. Tymczasem organ administracyjny nie wezwał strony do sprecyzowania twierdzeń i wskazania dowodów na ich poparcie, lecz przyjął oceny zawarte w wystąpieniach pokontrolnych, mimo ich kwestionowania przez stronę, nie przeprowadzając postępowania dowodowego we własnym zakresie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Skarżąca popierała skargę w części dotyczącej kwoty głównej dotacji. Organ nie uznawał tej skargi wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga E. w W. w przedmiocie kwoty głównej pobranej dotacji była przedmiotem ponownego rozpoznania Sądu. Rozpoznając tę skargę w wymienionym zakresie Sąd związany był oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 190 p.p.s.a. Podzielając wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podnieść, że organ administracji publicznej powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art.7) oraz prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8). Stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W tym celu obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 1) Przeprowadzenie postępowania dowodowego, jego prawidłowość nie powinna budzić wątpliwości. Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organy administracji obowiązek zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Stąd obowiązek organu zebrania dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W przedmiotowej sprawie organ na podstawie wystąpienia pokontrolnego NIK z [...].06.2007r., protokołu kontroli E. w W., przeprowadzonej przez NIK w dniach [...] września – [...] listopada 2006r., protokołu kontroli T. w K., przeprowadzonej w dniach [...] grudnia 2006r., [...] stycznia 2007r. i [...] stycznia 2007r. oraz pisma wyjaśniającego NIK z [...].09.2007r. ustalił, iż skarżąca nie przeprowadziła [...] olimpiad osób niepełnosprawnych zleconych umowami dotyczącymi dofinansowania ze środków Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej o nr [...] z dnia [...] marca 2005r. i nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006r., na organizację których udzielono dotacji w łącznej kwocie [...] zł. Organ przyjął zgodnie z ustaleniami NIK, że skarżąca wbrew treściom umów o dotację zawarła z T. dwie umowy o współpracy (z [...].10.2004r. na rok 2005 i z [...].10.2005r. na rok 2006), na mocy których zlecono realizację zadań z umów o dofinansowanie osobie trzeciej. Część dofinansowanych imprez ([...] olimpiad) nie odbyło się o czym świadczą odpowiedzi właściwych jednostek samorządu terytorialnego udzielone na stosowne zapytanie NIK. Pomimo zaprzeczeń Skarżącej co do tych ustaleń faktycznych organ nie przeprowadził dowodu ani z w/w umów o współpracę zawartych z T., ani z treści zapytań NIK kierowanych do prezydentów, burmistrzów, wójtów, ani z treści udzielonych odpowiedzi (brak dokumentów w aktach, brak odniesienia się wprost do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji). W sprawie brakuje też ustaleń, w których konkretnych miejscach miały się odbywać zakwestionowane przez organ olimpiady oraz ustaleń na okoliczność, czy miejsca i czas tych imprez były lub musiały być znane władzom lokalnym zważywszy na zarzut skarżącej podnoszony we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, że olimpiady nie miały charakteru imprezy masowej, realizowane były na terenach kościelnych, prywatnych i w miejscach ogólnodostępnych bez obowiązku zgłaszania ich w gminie i starostwach. Samo stwierdzenie organu, bez dokonania jakichkolwiek ustaleń, iż imprezy nie mogły się odbyć w sposób absolutnie niezauważalny dla służb porządkowych oraz władz miasta i gminy, pozostaje wnioskiem dowolnym, pozbawionym oparcia w materiale dowodowym sprawy. W sprawie brakuje również odniesienia się do faktu, iż organ przyjął sprawozdania skarżącej z tytułu wykonania w/w umów o dofinansowanie i uznał rozliczenie zadań zleconych przed wnioskiem pokontrolnym NIK. Twierdzenie organu, iż skoro skarżąca nie przedstawiła dowodów, w sprawie, to należy przyjąć prawidłowość ustaleń NIK, zgodnie z treścią protokołów, i uznać wszelkie zarzuty skarżącej na bezzasadne, pozostaje w sprzeczności z treścią w/w art. 7,8,77,80 kpa. Obowiązkiem organu, niezależnie od inicjatywy strony, było jednak ustalenie stanu faktycznego i w tym celu zebranie wystarczającego materiału dowodowego dla ustalenia czy [...] olimpiad zostało zorganizowanych i przeprowadzonych oraz kto był ich organizatorem, jaka była w tym rola T., czy odbyło się to zgodnie z treścią umów o dofinansowanie. Ustalenia te winny być dokonane we własnym postępowaniu dowodowym. Zważywszy, że organ nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego w sprawie naruszając w sposób istotny wpływający na wynik sprawy w/w przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, skargę w zakresie rozpoznawanym ponownie przez Sąd tj. do kwoty głównej (pobranej) dotacji, należało uznać za zasadną i uchylić decyzję w przedmiocie zaskarżenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę w/w wskazania Sądu co do potrzeby i zakresu przeprowadzenia postępowania dowodowego. Z tych względów Sąd orzekł zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej skarżącej z urzędu Sąd orzekł zgodnie z art. 250 p.p.s.a.