V SA/Wa 1572/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Przedmiotem skargi [...] (dalej: "skarżący" lub "strona") jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister" lub "organ") z [...] lipca 2019 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezesa ARiMR") z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na podstawie umowy nr [...], zawartej [...] września 2012 r. we W.pomiędzy skarżącym a Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej "ARiMR"), skarżącemu została przyznana pomoc finansowa w wysokości 300 000 zł w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Pismem z 25 kwietnia 2017 r. znak: [...], Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR wezwał skarżącego do dobrowolnego zwrotu nienależnie pobranych środków finansowych, otrzymanych w związku z realizacją operacji w ramach ww. działania, z powodu niedopełnienia przez skarżącego zobowiązań określonych w § 5 umowy. W piśmie skierowanym do Dyrektora D. Oddziału Regionalnego ARiMR z 2 lipca 2018 r. skarżący wniósł "o uchylenie decyzji nakładającej zwrot za maszyny z dofinansowania przyznanego umową we wrześniu 2012". W odpowiedzi na powyższe Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR w piśmie z 19 października 2018 r., znak: [...], podtrzymał swoje stanowisko odnośnie zasadności żądania zwrotu nienależnie pobranej płatności i poinformował stronę, że właściwym do rozstrzygania sporów stron odnośnie postanowień umów cywilnoprawnych jest sąd cywilny. 19 listopada 2018 r. skarżący zawarł z ARiMR umowę ugody nr [...], w sprawie rozłożenia na raty spłaty zadłużenia z tytułu umowy przyznania pomocy. 6 grudnia 2018 r. skarżący złożył wniosek "o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmownej, znak: [...], wydanej przez Dyrektora D. Oddziału Regionalnego ARiMR na podstawie wniosku strony o uchylenie decyzji nakładającej obowiązek zwrotu dofinansowania przyznanego umową z września 2012 r.". Postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2019 r. Prezes ARiMR odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Po rozpoznaniu zażalenia strony Minister postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. uchylił postanowienie Prezesa ARiMR z [...] stycznia 2019 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 124 § 1 w zw. z art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: "Kpa". Postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. Prezes ARiMR którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego "w związku z wnioskiem z dnia 6 grudnia 2018 r. złożonym przez Pana [...] działającego w imieniu pana [...] o wszczęcie postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmownej, wydanej przez Dyrektora D. Oddziału Regionalnego ARiMR na podstawie wniosku strony o uchylenie decyzji nakładającej obowiązek zwrotu dofinansowania przyznanego umową z września 2012 r." ze względu na brak materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia tego żądania w trybie administracyjnym. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego Minister postanowieniem z [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ stwierdził, że art. 61a Kpa znajduje zastosowanie zarówno przy ocenie dopuszczalności wszczęcia postępowania zwykłego, jak również postępowania w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Do "innych uzasadnionych przyczyn" określonych w tym przepisie, które wykluczają możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego, zalicza się sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Mogą to być w szczególności przyczyny o charakterze przedmiotowym takie jak brak w przepisach podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania strony w trybie postępowania administracyjnego czy też żądanie załatwienia sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego nastąpi m.in. w przypadku gdy nie istnieje akt administracyjny, którego ważność można by poddać ocenie. Stwierdzeniu nieważności w trybie art. 156 Kpa podlegają bowiem decyzje administracyjne i zaskarżalne postanowienia (w tym wydawane w toku postępowania egzekucyjnego). Dalej Minister wyjaśnił, że art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 173, z późn. zm.), określającej warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych PROW 2007-2013, stanowi, że pomoc w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" przyznawana jest na podstawie pisemnej umowy przyznania pomocy (zawieranej między beneficjentem a ARiMR), a do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków. W zakresie właściwości i trybu ustalania nienależnie pobranych kwot pomocy art. 28 ust. 3 ww. ustawy odsyła do przepisów o ARiMR. Stosownie do art. 30 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w sprawach dotyczących ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które zostały przekazane przez ARiMR na podstawie umowy w związku z realizacją Wspólnej Polityki Rolnej (pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej) stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (a nie administracyjnego). W ocenie organu odpowiedź z 19 października 2018 r., znak: [...], udzielona skarżącemu przez Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w związku z prośbą skarżącego "o uchylenie decyzji nakładającej zwrot za maszyny z dofinansowania przyznanego umową we wrześniu 2012", jest pisemną informacją (pismem) o podtrzymaniu przez ARiMR - jako stronę umowy cywilnoprawnej - stanowiska odnośnie konieczności zwrotu przez skarżącego nienależnie wypłaconych mu środków finansowych. Nie jest to akt administracyjny (decyzja ani postanowienie), a zatem nie podlega ona określonym w Kpa nadzwyczajnym trybom wzruszenia, dlatego odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma z 19 października 2018 r. jest zasadna. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Minister wyjaśnił, że art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR jest wyłączony ze stosowania w postępowaniach rozstrzyganych w drodze decyzji na podstawie przepisów dotyczących wspierania rozwoju obszarów wiejskich (art. 10a ust. 6 pkt 3 tejże ustawy). Ponadto, przepis ten - jako zawierający regulacje odnoszące się do postępowań indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji - nie znajdzie zastosowania ani w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy, ani w sprawach dotyczących ustalenia nienależnie pobranych środków przekazanych przez ARiMR na podstawie umowy, podobnie jak art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zarzut naruszenia ww. przepisów organ uznał za całkowicie bezzasadny. J.L. zaskarżył postanowienie Ministra z 2 lipca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie przepis ten nie może być stosowany na zasadzie art. 61a § 1 Kpa, podczas gdy art. 10a § 1 ustawy o ARiMR nie wyłącza jego stosowania; 2) art. 10a § 1 ustawy o ARiMR poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że w niniejszej sprawie nie można stosować przepisów Kpa, podczas gdy dyspozycja wskazanego przepisu nie wyłącza stosowania Kpa; 3) art. 61 a § 1 Kpa przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w świetle niniejszej sprawy zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" braku możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego, podczas gdy istnieją podstawy prawne wszczęcia postępowania (z art. 156 Kpa) na podstawie art. 10a § 1 ustawy o ARiMR. Zdaniem skarżącego treść art. art. 10a § 1 ustawy o ARiMR świadczy, iż przepis ten odsyła do przepisów Kpa, zatem organy błędnie nie zastosowały w niniejszej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Ministra i poprzedzającego go postanowienia Prezesa ARiMR, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego oraz przekazanie sprawy do organu I instancji celem jej ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności (zgodności z prawem) zaskarżonego rozstrzygnięcia, czyli ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu Ministra z 2 lipca 2019 r. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 61a k.p.a. stanowiący, że w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanką do odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn w rozumieniu przywołanego przepisu może być brak w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt III UK 16/15, publ. LEX nr 1814918). W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306). Z treści analizowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie określonego postępowania pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność skorzystania z wnioskowanej instytucji procesowej. W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia w trybie art. 156 Kpa nieważności pisma Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z 19 października 2018 r., znak: [...]. Analiza treści art. 156 § 1 Kpa prowadzi do wniosku, że zakresem uregulowanego w tym przepisie postępowania nieważnościowego objęte są decyzje administracyjne oraz, na mocy art. 126 Kpa, postanowienia, na które służy zażalenie i postanowienia określone w art. 134 Kpa. Przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności nie mogą być więc czynności organów administracyjnych niemające cech prawnych decyzji lub postanowienia. Pismo Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z 19 października 2018 r. stanowi odpowiedź na pismo skarżącego z 2 lipca 2018 r., w którym wnosił on o uchylenie decyzji nakładającej obowiązek zwrotu dofinansowania. W piśmie z 19 października 2018 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR przedstawił swoje stanowisko w przedmiocie istnienia obowiązku zwrotu przez skarżącego środków, wypłaconych skarżącemu w wykonaniu umowy przyznania pomocy, zawartej na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. W sprawie nie była wydawana decyzja nakładająca obowiązek zwrotu dofinansowania. Natomiast Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR pismem z 25 kwietnia 2017 r. wezwał skarżącego do zwrotu środków finansowych wypłaconych skarżącemu na podstawie umowy przyznania pomocy z 27 września 2012 r. w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, pod rygorem wszczęcia procesu windykacji nienależnie pobranych kwot wraz z należnymi odsetkami. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1,4,5 i 8 oraz 16-23, jest przyznawana na podstawie umowy zawieranej, pod rygorem nieważności, w formie pisemnej. Art. 22 ust. 2 powołanej wyżej ustawy stanowi, że do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w sprawach dotyczących ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które zostały przekazane przez Agencję na podstawie umowy w związku z realizacją Wspólnej Polityki Rolnej, Wspólnej Polityki Rybackiej lub sektorowego programu operacyjnego: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej – stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. W rozpoznawanej sprawie pisma Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z 19 października 2018 r. i z 25 kwietnia 2017 r. dotyczą zwrotu środków przekazanych przez Agencję na podstawie umowy. W tych sprawach przepisy prawa nie przewidują ustalenia należności z tytułu nienależnie pobranych środków w drodze decyzji administracyjnej, natomiast ustawa kieruje Agencję do dochodzenia ustalenia obowiązku zwrotu tych środków na drogę postępowania cywilnego. Analizowanych pism nie można więc uznać za decyzje, gdyż nie zawierają one rozstrzygnięcia organu administracyjnego w sprawie indywidulnej załatwianej w drodze decyzji. Stanowisko organu zawarte w tych pismach nie wiąże organu, może być zawsze zmienione, nie posiada waloru res iudicata. Ponieważ pisma Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z 19 października 2018 r. i z 25 kwietnia 2017 r. nie mają cech prawnych decyzji administracyjnej, nie mogą podlegać stwierdzeniu nieważności w trybie art. 156 § 1 Kpa. Tym samym organ prawidłowo uznał, że prowadzenie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie jest niedopuszczalne i zaistniała przesłanka odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a. W świetle powyższego niezasadny jest też zarzut braku zastosowania w sprawie art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, albowiem z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że ma on zastosowanie do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji. W rozpoznawanej sprawie przepisy nie przewidują załatwienia w drodze decyzji administracyjnej sprawy ustalenia nienależnie pobranych środków publicznych przekazanych na podstawie umowy. Należy tez zwrócić uwagę, że wynikająca z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. zasada, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz powiązana z nią zasada przewidziana w przepisie art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, nie pozwala na prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego i wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Organy państwowe mogą działać wyłącznie na podstawie upoważnienia przewidzianego w prawie. Brak regulacji prawnej upoważniającej organ państwowy do podjęcia danego działania należy uznać za równoznaczny z zakazem tego działania (tak wyrok NSA z 16 września 2009 r., II FSK 562/08). Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organ podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie zawiera wszelkie określone prawem elementy. Organ w sposób wystarczający wyjaśnił również motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia, a uzasadnienie postanowienia spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.