V SA/Wa 1575/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2009 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne; uchyla zaskarżona decyzję. Przedmiotem skargi z 2 września 2007 r. wniesionej przez P. N. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2007 nr [...] utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem złożonym 13 kwietnia 2007 r. P. N. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności wobec ZUS. W niniejszym wniosku P. N. przytoczył argumenty natury finansowej wskazując, że wraz z żoną pozostaje bez pracy i korzysta z pomocy opieki społecznej przeznaczając w znacznej mierze uzyskane w ten sposób środki na leczenie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od maja 1993r. do listopada 1996r. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że przesłanki całkowitej nieściągalności zadłużenia, której udowodnienie jest dla Prezesa ZUS podstawą do umorzenia należności, są sformułowane w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych wyczerpująco. Jego zdaniem żaden z przypadków całkowitej nieściągalności, wskazanych w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007r., Nr 11, poz.74 ze zm.) w przedmiotowej sprawie nie wystąpił. Prezes Zakładu stwierdził, że w odniesieniu do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne(Dz.U. Nr 141, poz. 1365) zebrany w sprawie materiał dowodowy przemawia za stwierdzeniem, że zapłata należności z tytułu składek może pozbawić zobowiązanego lub jego rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Jednocześnie podał, że w sprawie zachodziły okoliczności, skłaniające organ do podjęcia decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Jako taką okoliczność organ wskazał fakt, iż należność z tytułu składek została hipotecznie zabezpieczona na należącej do dłużnika nieruchomości, a w konsekwencji istniało duże prawdopodobieństwo zaspokojenia wierzytelności Zakładu. Decyzją z [...] sierpnia 2007 r., wydaną w wyniku złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2007 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Prezes Zakładu przedstawił argumenty identyczne jak w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. Po rozpoznaniu skargi P. N. na decyzję Prezesa ZUS z [...] sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji podał, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r., zastąpiła ustawę z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137 ze zm.). Zgodnie z art. 109 ustawy z 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, składki na ubezpieczenie społeczne i zasiłki oraz zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne należne za okres do dnia 31 grudnia 1998 r. płatnicy składek są zobowiązani rozliczać i opłacać na podstawie przepisów dotychczasowych, a zatem stosuje się przepisy, które obowiązywały przed wejściem w życie ww. ustawy. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. W myśl art. 36 tej ustawy przepis art. 35 miał zastosowanie również odpowiednio do należnych na podstawie odpowiednich przepisów składek na ubezpieczenie społeczne osób niebędących pracownikami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że istota przedawnienia polega na tym, że ze względu na upływ określonego czasu (tu 5 lat) od momentu wymagalności świadczenia, w którym właściwe organy (zgodnie z przepisem art. 19 § 4 ustawy o Postępowaniu egzekucyjnym w administracji - dyrektor oddziału ZUS) nie podjęły czynności w celu jego wyegzekwowania lub czynności te okazały się nieskuteczne, zobowiązanie to wygasa. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 4 ustawy z 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, bieg terminu przedawnienia przerywało odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty oraz każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nawet, jeśli zawiadomienia o udzieleniu układu ratalnego doręczone dłużnikowi w dniach [...] czerwca 1997 r., [...] września 1998 r., [...] marca 1999 r., oraz prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Urząd Skarbowy od dnia 1 stycznia 2003 r. do dnia 28 listopada 2003 r. zakończone jego umorzeniem, faktycznie spowodowały przerwanie biegu przedawnienia, to i tak upłynął 10-letni okres przedawnienia, o którym mowa w art. 35 ust. 4 zd. 2, ustawy z 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, a to ten przepis miał zastosowanie do składek dochodzonych od dłużnika w sprawie niniejszej za lata 1993 - 1996. Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że jedynie w części uznał za zasadne przedstawione w decyzjach Prezesa ZUS stanowisko, zgodnie z którym wskazane w decyzji należności objęte zostały zabezpieczeniem hipotecznym, a w związku z tym istniało duże prawdopodobieństwo zaspokojenia wierzytelności Zakładu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Prezesowi ZUS uszła uwadze okoliczność, iż po upływie terminu przedawnienia należności z tytułu składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki. W sprawie z dokumentów przedstawionych przez dłużnika (akt notarialny Rep A nr [...] r.) wynikało zaś, że na podstawie tytułu wykonawczego na rzecz ZUS Oddział w P. w dniu [...] listopada 1998 r. ustanowiona została hipoteka przymusowa zwykła jedynie do kwoty 16.050, 07 zł. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Prezes ZUS, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego zmianę i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 stycznia 2009r., sygn. akt II GSK 651/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku wskazał, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres pojęć rozliczania i opłacania nie obejmuje biegu terminu i innych cech przedawnienia należności z tytułu składek. Istotną wskazówką w tej mierze jest okoliczność, że art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych regulujący między innymi przedawnienie należności, zgodnie z art. 127 pkt 1 tej ustawy, wchodził w życie przed dniem 31 grudnia 1998 r. wskazanym w art. 109. Już to wskazuje, że wolą ustawodawcy nie było objęcie regulacją zawartą w art. 109 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych instytucji przedawnienia. Co istotniejsze, czym innym są obowiązki płatników w zakresie rozliczania i opłacania składek a czym innym wygasanie, czy niemożność dochodzenia należności skutkiem przedawnienia. Regulacje dotyczące przedawnienia zawarte w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych obowiązujące do 31 grudnia 2002 r. nie odbiegały od tych, jakie zawierała ustawa o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 35 ust. 3 i 4 tej ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna a bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik, przy czym składek nie można było dochodzić, jeżeli od terminu ich płatności upłynęło 10 lat. Według pierwotnego tekstu art. 24 ust. 4 i 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Po wchodzących w życie z dniem 31 grudnia 1999 r. zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 23 grudnia 1999 r. (Dz. U. Nr 110, poz. 1256) dodano w art. 24 ustęp 6, zgodnie z którym bieg terminów przedawnienia ulegał zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy. Pierwotny a nawet zmieniony tekst ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych był tego rodzaju, że nie było powodów, by sięgać do dawniejszych regulacji dotyczących przedawnienia. W związku z tym NSA wskazał, iż okoliczność ta przeczy prawidłowości odczytywania przez WSA w Warszawie art. 109 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jako odnoszącej się do instytucji przedawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył również, że w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba zbadania, czy i ewentualnie które należności z tytułu składek uległy przedawnieniu do dnia 31 grudnia 2002 r. Oznacza to konieczność odniesienia się do stanowiska Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych co do przerwania biegu przedawnienia skutkiem okoliczności wymienionych w przepisach obowiązujących do tej daty. W odniesieniu do nieprzedawnionych należności stosować należy regulacje obowiązujące po wskazanej dacie. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W oparciu o treść art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 651/08 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej Prezesa ZUS. Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie jednym z istotnych zagadnień, którymi winien zająć się organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zagadnienie przedawnienia należności. Należy bowiem zauważyć, iż z dniem 1 stycznia 2003 r. weszła w życie ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241 , poz. 2074 ze zm.), która nie zawierała przepisów przejściowych. W wyniku dokonanych zmian art. 24 ust. 4 - 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Nie ulegały przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogły być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Bieg terminu przedawnienia nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu od dnia zawarcia umowy o odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenie należności na raty do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty. Bieg terminu przedawnienia ulegał zawieszeniu od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem. Bieg terminu przedawnienia przerywało ogłoszenie upadłości. Po przerwaniu bieg terminu przedawnienia rozpoczynał się na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o ukończeniu postępowania upadłościowego lub jego umorzeniu. Przedawnienie należności z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej lub następcy prawnego następowało po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja została wydana. Bieg przedawnienia terminu ulegał zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy. Jak z tego wynikało, termin przedawnienia uległ wydłużeniu do 10 lat, licząc od dnia, w którym należności stały się wymagalne. Bieg terminu przedawnienia uzyskał nowe cechy w zakresie podstaw przerwania i zawieszenia. Ustało również ograniczenie skutków przerwania terminu przedawnienia związane z upływem czasu od daty płatności składek i niemożnością dochodzenia należności. W tym miejscu należy zauważyć, iż zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego (vide. uchwała z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt I UZP 4/08, LEX nr 396249 oraz z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II UZP 5/08, LEX nr 396253) i Naczelnego Sądu Administracyjnego należności, które nie uległy przedawnieniu do dnia 31 grudnia 2002r. włącznie podlegają nowym regułom przedawnienia obowiązującym od 1 stycznia 2003r. Ustawodawca może dowolnie regulować kwestię przedawnienia roszczeń, w tym wydłużać terminy przedawnienia. Nie wpływa to w żaden sposób na wysokość zobowiązania, albowiem nadal zobowiązanie dłużnika jest w stałej wysokości. Nie istnieje natomiast żadne "prawo do przedawniania", które jako prawo nabyte dłużnika podlegałoby ochronie. W związku z powyższym skoro w trakcie biegu terminu przedawnienia następuje jego wydłużenie przez ustawodawcę, należy stosować nowe przepisy, to jest nowy termin przedawnienia. W związku z powyższym podtrzymując w całości argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Prezes ZUS przed wydaniem decyzji merytorycznej dotyczącej umorzenia należności składkowych winien zbadać, czy i ewentualnie które należności z tytułu składek uległy przedawnieniu do dnia 31 grudnia 2002 r. Dopiero po ustaleniu, które należności składkowe nie uległy przedawnieniu, organ może przystąpić do badania zasadności wniosku o umorzenie należności składkowych. W zaskarżonej decyzji zabrakło takiego rozważenia, co więcej na podstawie akt administracyjnych w żaden sposób nie da się zweryfikować stanowiska organu prezentowanego w skardze kasacyjnej a dotyczącego nieprzedawnieni należności wskazanych w zaskarżonej decyzji, bowiem akta te nie zawierają żadnych dokumentów potwierdzających prowadzeni postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego. Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzji nie odpowiada prawu, a w szczególności przepisom postępowania. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie, czy dokonana przez organ ocena materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 5