V SA/Wa 1576/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. sprawy ze skargi D. . na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargę Dyrektor [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] prowadził wobec D. W. postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] lipca 2011 r. od nr T[...] do nr [...] i [...] obejmujących zaległości z tytułu składek na: ubezpieczenie społeczne za okres maj 2005 r., od sierpnia 2005 r. do października 2005 r., od grudnia 2005 r. do marca 2006 r., od czerwca 2006 r. do września 2010 r., ubezpieczenie zdrowotne za okresy od stycznia 2007 r. do listopada 2009 r., od stycznia 2010 r. do września 2010 r. oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres grudzień 2005 r., od czerwca 2006 r. do września 2010 r. W celu wyegzekwowania należności objętych przedmiotowymi tytułami wykonawczymi organ egzekucyjny zawiadomieniami z dnia 5 lipca 2011 r. dokonał zajęcia rachunku bankowego w [...] S.A. Zawiadomienia te dłużnik zajętej wierzytelności odebrał w dniu 12 lipca 2011 r. natomiast Zobowiązany wraz z odpisami tytułów wykonawczych w dniu 11 lipca 2011 r. W odpowiedzi na zajęcia bank pismem z dnia 20 lipca 2011 r. poinformował, że na rachunku bankowym brak jest środków umożliwiających całkowitą lub częściową realizację zajęcia. Pismem z dnia 5 października 2011 r. organ egzekucyjny wycofał z realizacji ww. zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego. W dalszym toku postepowania egzekucyjnego Dyrektor [...]Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] dokonał kolejnych zajęć rachunków bankowych w Banku [...]S.A. i [...] S.A. Zajęcia te okazały się bezskuteczne z uwagi na brak prowadzonych przez ww. banki rachunków Zobowiązanego. Pismem z dnia 23 lipca 2012 r. Zobowiązany wniósł do organu egzekucyjnego wniosek o wstrzymanie egzekucji z uwagi na swoją bardzo słabą sytuację majątkową. Wniosek ten został przekazany przy piśmie z dnia 27 lipca 2012 r. Dyrektorowi Izby Skarbowej w [...]. Dyrektor Izby Skarbowej w [...] pismem z dnia 3 sierpnia 2012 r. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zajęcie stanowiska, jako wierzyciela, w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wyraził zgody na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] lipca 2011 r. W związku z uzyskanym stanowiskiem wierzyciela Dyrektor Izby Skarbowej w [...] postanowieniem z dnia 26 września 2012 r. odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Postanowienie to doręczone zostało Stronie w dniu 1 października 2012 r. Pismem z dnia 4 października 2012 r. D. W. złożył zażalenie na ww. postanowienie wnosząc o jego uchylenie lub zmianę, wstrzymanie postępowania egzekucyjnego lub odroczenie spłaty zaległości na okres 7 lat i zawieszenie postępowania. W uzasadnieniu Zobowiązany wskazał, że jego sytuacja materialna jest tragiczna a prowadzenie egzekucji doprowadzi do upadku jego firmy. Minister Finansów po dokonaniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny wskazując, iż materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 23 § 6 i § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.). Zgodnie z ww. przepisem organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez organ, z tym że czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne dotyczące innych należności pieniężnych niż pozostających we właściwości urzędów skarbowych, dyrektor izby skarbowej może wstrzymać wyłącznie za zgodą wierzyciela. W rozpatrywanej sprawie postępowanie egzekucyjne prowadzone jest wobec Zobowiązanego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Tym samym pozytywne dla Strony rozstrzygnięcie uzależnione było od stanowiska tego organu w sprawie wstrzymania postepowania egzekucyjnego. Jak wskazano wyżej postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. wierzyciel nie wyraził zgody na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec Zobowiązanego. Organ nadzoru był zatem zobligowany, w myśl art. 26 § 1 u.e.p.a. do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z wolą wierzyciela. W związku z tym Dyrektor Izby Skarbowej w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2012 r.nr [...] odmówił wstrzymania przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Uwzględnienie wniosku Zobowiązanego w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego w świetle obowiązującego stanu prawnego i wobec jednoznacznego stanowiska wierzyciela stanowiłoby naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Uznać zatem należy, iż zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] w sprawie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego nie narusza prawa. W skardze D. W. zwrócił uwagę na naruszenie treści art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego polegającą na pominięciu okoliczności korzystnych dla strony i zażądał "uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania". W uzasadnieniu – po przedstawieniu wskazanych wyżej regulacji zawartych w k.p.a. – Skarżący wskazał, że kwestią kluczową dla przedmiotowej sprawy jest art. 23 § 6 i § 7 u.e.p.a. Zgodnie z regulacjami Dyrektor Izby Skarbowej może wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne wyłącznie za zgodą wierzyciela. W świetle takiego ustalenia można stwierdzić, iż to postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...], ma kluczowe znaczenie dla przedmiotowej sprawy, albowiem zgodnie z przytoczonym przepisem, treść decyzji Dyrektora Izby Skarbowej jest w całości uzależniona od zgody wierzyciela – w tym przypadku jest nim Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W pierwszej kolejności – zdaniem Skarżącego – należy wskazać, iż postanowienie ZUS nie uwzględnia całokształtu okoliczności przedstawionych we wniosku o wstrzymanie egzekucji. W uzasadnieniu wierzyciel odniósł się do problematyki "szczególnie uzasadnionych przypadków" wynikającej z treści art. 23 § 6 u.e.p.a. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, iż argumenty nie zasługują na uwzględnienie albowiem "ugruntowany w orzecznictwie pogląd" wskazuje, iż sytuacja dłużnika nie spełnia warunków określonych w dyspozycji przywołanego przepisu. Uzasadniając swoje stanowisko ZUS nie przytoczył konkretnych orzeczeń, które popierały by te twierdzenia. Dodatkowo, w odczuciu Skarżącego, nie można mówić o "ugruntowanym poglądzie" w sytuacji gdy orzecznictwo w zakresie odnoszącym się do wskazanej problematyki jest niejednolite. Za przykład potwierdzający słuszność argumentacji dłużnika może posłużyć wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2011 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 748/2011), w którym wskazano, iż za szczególnie uzasadnione przypadki uznane mogą być sytuacje spowodowane działaniem czynników na których występowanie zobowiązany nie miał wpływu, niezależnych od sposobu postępowania i mające charakter losowy. Skarżący wskazał, iż zaległości związane z uiszczeniem należności publicznoprawnych powstały w związku z faktem, iż prowadzona działalność gospodarcza zaczęła generować mniejszy przychód niż w latach wcześniejszych (o czym świadczą załączone do zażalenia z dnia 10 października 2012 r. zeznania podatkowe za lata 2008-2011). Jest to bezpośrednią konsekwencją spowolnienia gospodarczego w kraju i na świecie – procesu, na który Skarżący nie ma wpływu, a który w dotkliwy sposób wpłynął na sytuację materialną. Przytoczoną argumentację potwierdza również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2011 r. (syg. akt II OSK 86/2010), w którym stwierdzono, iż za szczególnie uzasadnione przypadki można uznać tylko takie sytuacje, które zostały spowodowane przyczynami niezależnymi od zobowiązanego. Zdaniem Skarżącego, nieuzasadnione jest również twierdzenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że wstrzymanie postępowania egzekucyjnego spowoduje wyłącznie oddalenie w czasie wykonania zobowiązania. Pogląd ten nie znajduje odzwierciedlenia w danych przekazanych wierzycielowi (w postaci zeznań podatkowych), z których wynika, iż terminowe opłacanie wszelkich składek ubezpieczeniowych jest ściśle związane z prawidłowym funkcjonowaniem przedsiębiorstwa, stanowiącego jedyne źródło dochodu. W świetle tychże twierdzeń, argumentacja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zasługuje na uwzględnienie albowiem, w latach poprzedzających recesję gospodarczą Skarżący uiszczał terminowo należności. Dlatego też zdaniem Skarżącego niezasadna jest teza jakoby zawieszenie egzekucji skutkowałoby jedynie oddaleniem spłaty należności w czasie. Wnosząc o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, Skarżący miał na celu doprowadzenie do sytuacji, w której przedsiębiorstwo ponownie osiągnie obroty pozwalające na spłatę zaległości względem organów oraz terminowe uiszczanie należności bieżących. W odpowiedzi na skargę – postulując jej oddalenie – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych postanowień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne – podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obowiązującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. IV. W rozpatrywanej sprawie D. W. pismem z dnia 23 lipca 2012 r., wniósł o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Dyrektora [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...]. W uzasadnieniu wskazał "bardzo słabą" sytuację finansową. Poinformował, iż nieregularne dochody z prowadzonej działalności gospodarczej przyczyniły się do powstania zadłużenia w banku oraz lokalu użytkowego. W związku z tą okolicznością wskazać należy na treść przepis art. 23 § 7 u.p.e.a., który stanowi, iż Dyrektor Izby Skarbowej może wstrzymać czynności egzekucyjne dotyczące innych należności pieniężnych niż pozostających we właściwości urzędów skarbowych wyłącznie za zgodą wierzyciela. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...], działając jako wierzyciel, zajął stanowisko w sprawie przedmiotowego wniosku Strony, w którym nie wyraził zgody na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że nie znajduje przesłanek przemawiających za wyrażaniem zgody na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Stwierdził, że wstrzymanie postępowania egzekucyjnego spowoduje oddalenie w czasie wykonania przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku zapłaty należnych zobowiązań. Ponadto podkreślił, że każdy przedsiębiorca, zarówno podejmując jak i prowadząc działalność gospodarczą oraz dokonując analizy opłacalności, powinien uwzględnić konieczność regulowania zobowiązań publicznoprawnych. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 lutego 2011 r. (sygn. akt V SA/Wa 2202/10), w sytuacji gdy wierzyciel odmówił zgody na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, organy rozpatrujące sprawę są związane wydanym stanowiskiem i nie mogą wydać innego rozstrzygnięcia niż odmowa wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Uwzględnienie wniosku w takiej sytuacji stanowiłoby naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Ustawodawca nie pozostawił zatem organom luzu decyzyjnego co do możliwości wstrzymania postępowania egzekucyjnego wskazując, iż wstrzymanie zależy tylko i wyłącznie od stanowiska wierzyciela. Biorąc zatem pod uwagę brak zgody wierzyciela na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] lipca 2011 r. od nr [...] do nr [...] i nr [...], obejmujących zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także zapis art. 23 § 7 u.p.e.a., który jednoznacznie wskazuje, iż stanowisko wierzyciela jest wiążące dla Dyrektora Izby Skarbowej, należy stwierdzić, że nie ma podstaw prawnych do wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Dyrektora [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...], na podstawie ww. tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...]. V. W kwestii powołanego w skardze orzecznictwa wskazać należy, iż; a) w sprawie VII SA/Wa 748/11 WSA w Warszawie skargę oddalił uznając, iż brak było podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Przedmiotem zaś jest wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w kontekście złożonego wniosku o wznowienie postępowania. b) w sprawie II OSK 86/2010 NSA oddalił skargę kasacyjną, a przedmiotem sprawy było wstrzymanie egzekucji prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego w powiązaniu ze złożonym przez dłużnika wnioskiem w trybie art. 155 k.p.a. W żadnym z tych orzeczeń nie poddano analizie sytuacji analogicznej do będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Nie podjęto też analizy znaczenia zapisów art. 23 § 7 u.p.e.a., co mogłoby mieć ewentualne znaczenie w rozpatrywanej sprawie. VI. Na marginesie wskazać należy, że aktualnie zapis § 7 art. 23 u.p.e.a. nie obowiązuje. Sąd jednak ocenia legalność zaskarżonych aktów administracyjnych na dzień ich wydania (vide pkt II uzasadnienia). VII. Mając na względzie treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.