V SA/Wa 1577/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi P.S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Przedmiotem skargi [...] wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora O. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu 12 maja 2014 r. [...] złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] wniosek o przyznanie płatności na rok 2014. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. odmówił przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. W wyniku rozpatrzenia odwołania. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. W wyniku rozpatrzenia sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 6 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Op 260/15) oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w O. Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. Następnie, [...] wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. Prezes ARiMR postanowieniem Nr [...] z [...] czerwca 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora O. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. [...] wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie z [...] czerwca 2018 r. Minister wskazał, że skarżący zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. We wniosku wskazał, że nie wiedział o kontroli weterynaryjnej w gospodarstwie, ponieważ przebywał za granicą. Zdaniem skarżącego: "Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył powyższe przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem nie wziął pod uwagę, że w czasie kontroli weterynaryjnej strona została pozbawiona możliwości działania." Organ zauważył, że decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. była przedmiotem kontroli sądowej w wyniku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 6 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Op 260/15) oddalił skargę skarżącego na ww. decyzję. Organ podniósł, że niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi przez WSA w Opolu, nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Podkreślił, iż z uzasadnienia wyroku WSA w Opolu wynika bezspornie, że przedmiotem rozważań Sądu były również okoliczności nie dojścia do skutku kontroli inspektorów Powiatowego Lekarza Weterynarii oraz ustanowienia przez stronę pełnomocnika i brak jego aktywności w związku z kontrolą weterynaryjną (str. 7-9 uzasadnienia). Wskazał, że zestawiając zatem ze sobą uzasadnienie wyroku WSA w Opolu (którego uzasadnienie w większej części dotyczy kontroli weterynaryjnej) oraz wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności należy stwierdzić, że przyczyny wadliwości podnoszone obecnie były objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego, a co za tym idzie nie jest dopuszczalne merytoryczne rozpoznanie wniosku, z powodu zaistnienia przeszkody przedmiotowej. Podniósł, że organ administracji nie jest kompetentny, aby ocenić, a tym bardziej zakwestionować, zgodność z prawem wyroku Sądu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzucił naruszenie art. 156 § 1 K.pa., poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyrok Sądu Administracyjnego wyklucza zastosowanie instytucji nieważności postępowania. Zdaniem skarżącego przepis ten zawiera samodzielne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, niezależnie od przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie zgodził się z poglądem, że w ramach sprawy prowadzonej przed Wojewódzki Sądem Administracyjnym Sąd ten rozpoznał kwestię prawidłowej reprezentacji wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym przed Powiatowym Lekarzem Weterynarii. Stwierdził, że wbrew twierdzeniu Organu I Instancji kwestię, czy w danej sprawie należy stosować instytucję nieważności postępowania, należy rozpatrywać indywidualnie. A jeżeli w danej sprawie zapadł wyrok Sądu Administracyjnego, nie przekreśla to z góry możliwości stosowania tej instytucji, jednak możliwość taką należy badać w powiązaniu z rzeczywistym przedmiotem sporu istniejącym w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzyma swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Tym samym sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną, 2) jeżeli z "jakichkolwiek innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Treść art. 61a § 1 k.p.a. co do drugiej przesłanki uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania wskazuje, że jest ona nieprecyzyjna i bardzo ogólna. Jednak chodzi tu o przyczyny przedmiotowe, które uniemożliwiają załatwienie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest tożsamo uregulowana, jak instytucja odmowy wszczęcia postępowania podatkowego w art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej. Na gruncie obu uregulowań prawnych prezentowane są poglądy, że inne przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, mogą dotyczyć: 1) braku w przepisach prawa materialnego podstawy do rozstrzygnięcia o treści żądania w trybie postępowania administracyjnego; 2) sytuacji gdy w danej sprawie toczy się już postępowanie; 3) sytuacji gdy w sprawie zapadła już decyzja; 4) dotyczy żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji (postanowienia) a wymaga innej formy działania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2011, s. 740-743; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Wyd. C.H. Beck 2012, s. 297-298; W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ZNSA 2011, nr 4, s. 14-15, por. też wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 735/12). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 735/12 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśnił ponadto, że użycie przez ustawodawcę sformułowania: "nie może być wszczęte", wskazuje, że przyczyna przedmiotowa musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku lub też jest znana organowi z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w momencie złożenia wniosku w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. musi być więc oczywista, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Przez to postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania stanowi jedynie formalne rozstrzygnięcie stwierdzające zaistnienie trwałej przeszkody do procedowania. W rozpoznawanej sprawie organ za taką przeszkodę zasadnie uznał przytoczony na wstępie prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Opolu z dnia 6 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Op 260/15) oddalający skargę skarżącego na decyzję Dyrektora O. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014, będącą przedmiotem wniosku o stwierdzanie nieważności decyzji. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, który skład orzekający podziela, że oddalenie przez sąd administracyjny skargi na decyzję, zamyka organom administracji możliwość uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego wobec tej decyzji, w zakresie będącym już przedmiotem rozstrzygnięcia (por. wyroki: NSA z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 578/16, z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2793/13, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym wymaga ustalenia, czy okoliczności zgłoszone we wniosku o wszczęcie trybu nadzwyczajnego były już przedmiotem oceny Sądu w wydanym prawomocnym rozstrzygnięciu. W rozpatrywanym przypadku skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji ponieważ nie wiedział o kontroli weterynaryjnej w gospodarstwie, gdyż przebywał za granicą. Zdaniem skarżącego: "Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył powyższe przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem nie wziął pod uwagę, że w czasie kontroli weterynaryjnej strona została pozbawiona możliwości działania." Analiza przedłożonych Sądowi akt administracyjnych postępowania zakończonego decyzją Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jak i analiza treści uzasdnienia w sprawie sygn. akt II SA/Ol II Sa/Op 260/15, przekonuje, że okoliczności ta był już przedmiotem rozważań Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jak i Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Opolu, i zostały prawomocnie rozstrzygnięte wyrokiem oddalającym skargę. WSA w Opolu w uzasadnieniu (str. 8-10) wskazał: ,,(...) W sprawie jest bezsporne, że w dniu 30 grudnia 2014 r. Inspektorzy Powiatowego Lekarza Weterynarii podjęli próbę przeprowadzenia w gospodarstwie [...] kontroli na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności. Z protokołu sporządzonego na tę okoliczność wynika, iż jako przyczynę nieprzeprowadzenia kontroli organ wskazał zarówno na odmowę kontroli w ustalonym terminie, jak też brak możliwości skontaktowania się z właścicielem. Zważyć należy, iż podane przyczyny znalazły odzwierciedlenie w ustalonym stanie faktycznym. Niekwestionowane przez skarżącego okoliczności sprawy wskazują, że w dniu 12 grudnia 2014 r. pracownik organu telefonicznie ustali z pełnomocnikiem skarżącego termin kontroli na dzień 17 grudnia 2014 r., który w dniu 15 grudnia 2014 r. został odwołany, z przyczyn osobistych leżących po stronie pełnomocnika skarżącego (choroba dziecka). Poza tym pracownicy organu w okresie od 22 do 30 grudnia 2014 r. podejmowali kilkakrotnie nieudane próby nawiązania kontaktu telefonicznego z właścicielem lub jego przedstawicielem. Pozytywnego rezultatu nie przyniosła także próba przeprowadzenia kontroli na miejscu w siedzibie stada w dniu 30 grudnia 2014 r. Powyższe okoliczności organ zakwalifikował jako uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli na miejscu, odmawiając przyznania wnioskowanej skarżącemu płatności. (...)". Ponadto WSA w Opolu podniósł ,,(...) Nadto trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 27 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, tylko jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. To oznacza, że - co do zasady - zgoda rolnika na przeprowadzenie takiej kontroli ani jego udział w takiej kontroli nie są wymagane. Zasadą są właśnie kontrole niezapowiedziane, a wcześniejsze powiadomienie o nich jest wyjątkiem (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Po 31/13, dostępny na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). W konsekwencji organ I instancji prawidłowo podjął próbę przeprowadzenia w dniu 30 grudnia 2014 r. czynności kontrolnych, do których był uprawniony bez pisemnej zapowiedzi i bez uzyskania zgody na przedmiotowe czynności. Ponadto, wbrew zarzutowi skargi, organ nie miał obowiązku informowania skarżącego o terminie przeprowadzenia kontroli w jego gospodarstwie.(...)". Tym samym kwestia, z powodu której skarżący domaga się wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec decyzji, należy uznać za już prawomocnie rozstrzygniętą z mocy art. 170 p.p.s.a., co uzasadniało wydanie zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wobec przedmiotowego wniosku. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.