V SA/Wa 1584/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Rysz, Asesor WSA Joanna Gierak, Protokolant Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; Oddala skargę Pismem z [...] listopada 2006 r. Skarżący J. L. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Uzasadniając powyższe wskazał na trudną sytuację finansową powstałą wskutek upadłości firm będących dłużnikami Wnioskodawcy oraz na okoliczność oddalenia przez Sąd wniosku o ogłoszenie upadłości. Jednocześnie wyjaśnił, iż pozostaje na utrzymaniu żony i jej matki. Ponadto wskazał na problemy zdrowotne. Po rozpoznaniu ww. wniosku i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją nr [...] z [...] stycznia 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W motywach uzasadnienia organ wskazał na treść przepisów stanowiących o całkowitej nieściągalności, wyliczył przypadki całkowitej nieściągalności oraz powołując się na § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne [Dz. U. Nr 141, poz. 1365] – dalej "rozporządzenie" wyjaśnił, kiedy można umorzyć należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, iż postanowieniem z 17 czerwca 2005 r. Sąd Rejonowy dla Wrocławia-Fabrycznej VIII Wydział Gospodarczy ds. upadłościowych i naprawczych oddalił wniosek Skarżącego o ogłoszenie upadłości, z uwagi na to, iż majątek Wnioskodawcy nie wystarcza na pokrycie kosztów postępowania upadłościowego. A zatem przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art.28 ust.3 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm., dalej "u.s.u.s."), została spełniona. Organ orzekający podkreślił jednakże, iż decyzje o umorzeniu należności na rzecz Zakładu mają charakter uznaniowy, a zatem nawet ustalenie, iż istnieją przyczyny, które uzasadniałyby umorzenie zaległości, nie obliguje organu do wydania decyzji zgodnej z żądaniem Wnioskodawcy. Jednocześnie wyjaśniono, iż zaległości obejmują nieopłacone składki na ubezpieczenie własne skarżącego, jak również nieopłacone składki za zatrudnionych pracowników. Zgodnie natomiast z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie ma zastosowania instytucja umorzenia. Ponadto wskazano, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego, pomimo braku realizacji wystawianych od 2003 r. tytułów wykonawczych, nie stwierdził braku majątku, względem którego można prowadzić skuteczną egzekucję. Biorąc tę okoliczność pod uwagę oraz zawieszenie biegu terminu przedawnienia, jak również to, iż sytuacja materialna Skarżącego może ulec poprawie (wpis do ewidencji działalności gospodarczej, na podstawie którego prowadził działalność gospodarczą nie został wykreślony), organ orzekający uznał, iż umorzenie należności z tytułu składek byłoby przedwczesne i nieuzasadnione. Pokreślono przy tym, iż z materiału dowodowego wynika, że w sprawie nie zachodzą okoliczności, których wystąpienie dowodziłoby o spełnieniu przesłanek określonych w § 3 rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie nie znajduje również zastosowanie art. 17 pkt 2 ustawy 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz.2024 ze zm.), zgodnie z którym ZUS może umarzać należności z tytułu składek na ubezpieczenie rentowe w części finansowanej przez płatnika składek i na ubezpieczenie wypadkowe oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych za okres od 01.01.1999r. do 31.12.2001r., pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, w przypadku gdy zobowiązana do ich opłacenia osoba fizyczna niepodlegająca przepisom ustawy z 30 sierpnia 2002r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz.U. Nr 155, poz.1287), jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podkreślił, że jego trudna sytuacja finansowa ma charakter stały i pogłębiający się, ze względu na pogarszający się stan zdrowia oraz wiek. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] marca 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach podjętego rozstrzygnięcia powtórzył argumentację będącą podstawą decyzji organu I instancji i ponadto podkreślił, iż Skarżący winien podjąć skuteczne działania w kierunku zarobkowania i uzyskania środków umożliwiających przystąpienie do spłaty powstałych zaległości. W skardze z [...] kwietnia 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucił naruszenie następujących przepisów mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia: 1. art.7 kpa poprzez przekroczenie przez organ administracyjny granic uznania administracyjnego przy wydawaniu decyzji o odmowie umorzenia zaległych składek pomimo, że interes społeczny nie stał temu na przeszkodzie, a nadto takie rozstrzygnięcie leżało w słusznym interesie skarżącego; 2. art. 7 i art.77 kpa poprzez przyjęcie przez organ administracji, iż to na stronie spoczywał ciężar udowodnienia okoliczności wskazanych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy o Polityki Społecznej, gdy z brzmienia naruszonych przepisów wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy; a także poprzez zaniechanie w sposób wyczerpujący zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 3. art. 107 § 1 i § 3 kpa wyrażające się w pominięciu przez Prezesa ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także pominięcie wykazania jakimi przesłankami kierował się organ wykorzystując instytucję uznania administracyjnego dla odmowy uwzględnienia żądania strony. W motywach skargi Skarżący wskazał m.in., iż organ ma obowiązek z urzędu ustanawiać zakres postępowania wyjaśniającego i środków dowodowych, potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy i nie może ogrywać roli biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę postępowania. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił – z dniem 1 lipca 2004 r. – brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tę kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych – sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej – p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie treścią przepisu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przez należności z tytułu składek należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych). Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy, Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tegoż artykułu może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to bowiem dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone.". Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie zaistniał przypadek stanowiący o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec Skarżącego, z uwagi na oddalenie przez Sąd Rejonowy wniosku o ogłoszenie upadłości, z uwagi na to, iż majątek Wnioskodawcy nie wystarcza na pokrycie kosztów postępowania upadłościowego (art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s.). Organ administracji zasadnie jednak i w granicach swobodnej oceny dowodów odmówił umorzenia składek wskazując na wyjątkowy charakter tej instytucji. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003r. Zgodnie z powołanym powyżej paragrafem 3 Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo ocenił materiał dowodowy zebrany w sprawie wywodząc z niego wnioski spójne i logiczne. Zasadnie podkreślił, iż wiek Skarżącego nie uniemożliwia podjęcia pracy zarobkowej, a problemy zdrowotne nie zostały przez Niego udokumentowane. Ponadto, z akt sprawy wynika, że Wnioskodawca zamieszkuje w domu jednorodzinnym, który jest własnością syna. Żona Skarżącego pracuje na stanowisku dyrektora szkoły podstawowej we W. Powyższe nie wskazuje zatem, ażeby w stosunku do Skarżącego miały zastosowanie przepisy omawianego rozporządzenia. Tym samym nie jest dowolnym wniosek organów, iż stan majątkowy Skarżącego oraz jego stan zdrowia w rozpoznanej sprawie nie jest taki, aby prowadził do pozbawienia możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych przy spłacie istniejącego zadłużenia. Trzeba też stwierdzić, iż możliwość uregulowania zadłużenia rysuje się w świetle treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z dokumentu tego wynika, iż skarżący spodziewa się otrzymać dopłaty unijne, a zatem wniosek o umorzenie należności należy uznać za przedwczesny. Ponadto Sąd zauważa, iż Skarżący może wystąpić do Zakładu o zawarcie układu ratalnego, co bez wątpienia ma wpływ na wysokość odsetek ze względu na opłatę prolongacyjną, która jest o połowę niższa. Wprawdzie niniejsza sprawa dotyczy umorzenia należności, niemniej jednak brak podjęcia jakichkolwiek działań w zakresie zawarcie układu ratalnego przez Skarżącego świadczy o niepodejmowaniu wszelkich możliwych starań zmierzających do zniwelowania istniejącego zadłużenia. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego – Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskaniu nowych dowodów Skarżący może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Nie można zgodzić się również z zarzutami zawartymi w skardze dot. naruszenia postępowania dowodowego tj. art. 7, 77 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu w toku postępowania administracyjnego, zarówno organ I jak i II instancji prawidłowo zgromadził i poddał wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie oraz posiada prawidłową podstawę prawną, co czyni zarzut naruszenia postępowania administracyjnego bezzasadnym. W związku z powyższym w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych zasad, które nakazują organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 marca 2007 r. jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.