V SA/Wa 1591/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant - st. sekr. sąd. Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi G. Ł. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu części dotacji celowej; Oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Minister Finansów, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez G. L. (dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...] marca 2011 r. nakazującą zwrot do budżetu państwa części dotacji celowej pobranej w 2007 r. w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym. Skarżąca otrzymała dotację celową z budżetu państwa pochodzącą z rezerwy celowej zaplanowanej w ustawie budżetowej na 2007r., przeznaczoną na dofinansowanie zadań własnych – pomoc materialna dla uczniów na podstawie trzech decyzji budżetowych Wojewody L. przyznających dotację na realizację zadań, w tym na realizację zadań w okresie styczeń - czerwiec 2007 r. oraz wrzesień - grudzień 2007 r. Środki przekazywane były sukcesywnie przez L. Urząd Wojewódzki Gminie L. w okresie od marca do października 2007 r. Stypendia przyznane przez Wójta Gminy na podstawie decyzji administracyjnych w łącznej kwocie 561.810,40 zł, zostały wypłacone w dniach: [...]kwietnia 2007 r., [...]grudnia 2007 r. oraz [...] grudnia 2007 r. Różnica pomiędzy przekazaną przez Wojewodę L. kwotą 562.808 zł, a wypłaconą przez Gminę L. kwotą 561.810,40 zł, w wysokości 997,60 zł została przekazana dnia [...] grudnia 2007 r. na konto L. Urzędu Wojewódzkiego w L.. W trakcie kontroli przeprowadzonej w Urzędzie Gminy L. przez Inspektora Urzędu Kontroli Skarbowej w L. w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi w 2007 r. stwierdzono nieprawidłowości w zakresie wykorzystanych dotacji na dofinansowanie świadczeń systemu pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów. Zdaniem kontrolujących wypłata za okres od 1 października 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. stypendium w kwocie [...] zł powinna zostać sfinansowana ze środków budżetowych 2006 r. Analogicznie przy wypłacie stypendiów w dniach [...]i [...] grudnia 2007 r. za okres od 1 października 2007 r. do 30 kwietnia 2008 r., stypendia wypłacone za okres od 1 stycznia 2008 r. do 30 kwietnia 2008 r. powinny być wypłacone ze środków budżetowych zaplanowanych w roku 2008, a nie 2007. Po otrzymaniu wyniku kontroli Wojewoda L. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie pobrania w nadmiernej wysokości przez skarżącą dotacji z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych – pomoc materialna dla uczniów w kwocie [...] zł. W dniu [...] listopada 2010 r. wydał decyzję, w której orzekł o obowiązku zwrotu do budżetu państwa przez Gminę L. części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2007 r. w kwocie [...] zł( po sprostowaniu) wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu stwierdził, że część kwoty na stypendia wypłacone w grudniu 2007 r. za okres od 1 października 2007 r. do 30 kwietnia 2008 r. nie powinna pochodzić z dotacji na 2007 r. ponieważ stypendia zostały wypłacone również za 4 miesiące 2008 r. Ponadto w styczniu 2007 r. wypłacono stypendia za okres od 1 października 2006 r. do 28 lutego 2007 r., a z dotacji udzielonej z budżetu państwa w 2007 r. wypłacone mogło być jedynie stypendium za okres od 1 stycznia 2007 r. do 28 lutego 2007 r. Skarżąca odwołała się od tej decyzji w dniu [...] grudnia 2010 r., wniosła o umorzenie postępowania, formułując zarzuty naruszenia i nieuwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisów prawa miejscowego - uchwały Nr [...]Rady Gminy L. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia regulaminu udzielenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy L., wydanie decyzji z naruszeniem art. 90d ustawy o systemie oświaty, błędną wykładnię art. 165 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz brak wszechstronnej analizy prawnej przepisów w zakresie przyznawania uczniom stypendiów szkolnych i oparcie zaskarżonej decyzji wyłącznie o przepisy ustawy o finansach publicznych. Po rozpoznaniu odwołania Minister Finansów uchylił decyzję Wojewody L. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Minister Finansów nie zgodził się z argumentacją zawartą w odwołaniu, ale stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda L. nie przeprowadził analizy decyzji Wójta Gminy L. przyznających stypendia poszczególnym osobom, w zestawieniu z listami wypłat kwot stypendiów odnoszących się do poszczególnych lat tj. 2006, 2007 i 2008 tak, aby ustalić faktyczną kwotę dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda L. w dniu [...]marca 2011 r. wydał decyzję, w której nakazał skarżącej zwrot do budżetu państwa części pobranej w nadmiernej wysokości dotacji celowej w kwocie [...]zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołania powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu z dnia [...] grudnia 2010 r. Po rozpoznaniu sprawy Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody L. W uzasadnieniu podkreślił, że przy wykonywaniu budżetu państwa obowiązuje generalna zasada roczności budżetu państwa. Zauważył, że wskazane w zaskarżonej decyzji nieprawidłowości nie dotyczą ani nieprzestrzegania przepisów ustawy o systemie oświaty ani regulaminu udzielania pomocy przyjętego przez Radę Gminy L., ale naruszenia podstawowych zasad gospodarowania środkami publicznymi pochodzącymi z dotacji celowej budżetu państwa, które określa ustawa o finansach publicznych. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie skarżąca otrzymała w 2007 r. dotację celową z budżetu państwa na realizację zadania własnego pomoc materialna dla uczniów w łącznej kwocie [...] zł. Decyzje budżetowe wydane w 2007 r. przez dysponenta części budżetu państwa Wojewodę L. wyraźnie wskazywały na wydatkowanie tych środków na zadania dotyczące roku 2007r. Przekazywanie tych środków następowało również w ciągu 2007 r. tj. w miesiącach od marca do czerwca i od września do grudnia. Natomiast gmina wydatkowała środki finansowe z dotacji celowej przeznaczonej na rok 2007 również na stypendia za rok przeszły - 2006 jak i przyszły – 2008, w sytuacji gdy wydatki za lata 2006 - 2008 powinny być objęte budżetami jednostki na wymienione lata. W odniesieniu do wypłaty w 2007 r. środków obejmujących stypendia za rok 2008, należy zauważyć, że środki na dofinansowanie tego zadania zostały zaplanowane w ustawie budżetowej na rok 2008 w ramach rezerwy celowej. Minister Finansów zwrócił uwagę, że art. 90d ust. 10 i 11 ustawy o systemie oświaty określają m.in. wysokość i okresy przyznawania stypendiów szkolnych, ale nie regulują kwestii sposobu, czy terminów wydatkowania przyznanych środków na ten cel, ponieważ w tym zakresie obowiązują regulacje wynikające z ustawy o finansach publicznych. Przepisy te dotyczą kwestii przyznania stypendium w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej dotyczącej konkretnej osoby, a nie o kwestii związanych z jej wypłatą. Stypendia szkolne mogą być przyznawane na okres całego roku szkolnego, jednakże środki na ich sfinansowanie powinny być przewidziane zgodnie z zasadą roczności budżetu, w dwóch następujących po sobie budżetach jednostki i wypłacane w odrębnych terminach, we właściwych latach budżetowych. Minister Finansów zaznaczył że nie neguje wyboru przez uprawnioną do wypłaty jednostkę, formy wypłaty, liczby tych form w tym wyboru formy jednorazowej wypłaty stypendiów. Podkreślił jednak, że korzystając z możliwości realizacji stypendiów w okresach innych niż miesięczne lub jednorazowo, należy również uwzględnić źródło ich finansowania tj. dotacji celowej z budżetu państwa jak również zasady jej pobierania, wykorzystywania i rozliczania. Na powyższą decyzję Ministra Finansów Gmina L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej w całości decyzji Ministra Finansów Gmina L. zarzuciła naruszenie: 1. przepisów uchwały nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...]października 2006 r. w sprawie uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy L. ([...]) w tym: - § 6 pkt 3 stanowiącego, że stypendia szkolne mogą być udzielane w formie świadczenia pieniężnego, jeżeli organ przyznający stypendium uzna, że udzielenie stypendium w formach, o których mowa w pkt 1 i pkt 2 tego paragrafu nie jest możliwe lub nie jest celowe, - § 7 zgodnie z którym stypendium szkolne może być udzielone w jednej lub wielu formach jednocześnie, oraz że jeżeli forma stypendium tego wymaga, wypłacone w okresach innych niż miesięczne lub jednorazowo, - § 11 pkt 2, na podstawie którego w decyzji przyznającej stypendium szkolne określa się miedzy innymi termin jego wypłaty wskutek nieuwzględnienia tego przepisu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji; 2. przepisów uchwały nr [...]Rady Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym [...]- w odniesieniu do decyzji z dnia [...]stycznia 2007 r. przyznającej stypendium na okres od 1 października 2006 r. do 28 lutego 2007 r. w tym: - § 3 pkt 1 - stypendium szkolne i zasiłek szkolny przyznawane są przez Wójta Gminy L. drodze decyzji administracyjnej, - § 4 ust. 3 - stypendium szkolne może być udzielone w formie świadczenia pieniężnego w sytuacji, o której mowa w art. 90d ust. 5 ustawy o systemie oświaty, - § 11 pkt 1 - stypendium szkolne jest przyznawane na okres nie dłuższy niż od września do czerwca w danym roku szkolnym, - § 11 pkt 2 - jeżeli forma stypendium szkolnego tego wymaga, stypendium szkolne może być realizowane w okresach innych niż miesięczne lub jednorazowo; 3. art. 90d ust. 10 ustawy o systemie oświaty, obowiązujących do dnia 31 sierpnia 2008 r. zgodnie z którym stypendium szkolne jest przyznawane na okres nie dłuższy niż od września do czerwca w danym roku szkolnym, a w przypadku słuchaczy kolegiów nauczycielskich, nauczycielskich kolegiów języków obcych i kolegiów pracowników służb społecznych - na okres nie dłuższy niż od października do czerwca w danym roku szkolnym (art. 90d ust. 10), 4. art. 90d ust. 11 ustawy o systemie oświaty, obowiązujących do dnia 31 sierpnia 2008 r. zgodnie z którym jeżeli forma stypendium szkolnego tego wymaga, stypendium szkolne może być realizowane w okresach innych niż miesięczne lub jednorazowo, z tym że wartości stypendium nie może przekroczyć określonej w ustawie wysokości (art. 90d ust. 11), 5. art. 90f pkt 3 ustawy o systemie oświaty, który stanowił, że rada gminy uchwalając regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym określa m.in. tryb i sposób udzielenia stypendium, 6. art. 145 ust 2, art. 165 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wypłacenie stypendiów szkolnych obejmujących okres roku szkolnego od września do czerwca, lecz przypadających w miesiącach dwóch lat budżetowych, stanowi naruszenie prawa powodujące konieczność zwrotu należności budżetowej w kwocie [...] zł z tytułu pobranej w nadmiernej wysokości dotacji celowej na dofinansowanie zadań w zakresie pomocy materialnej dla uczniów, 7. art. 2 oraz art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej i że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Skarżąca zarzuciła również decyzji brak wszechstronnej analizy prawnej obowiązujących przepisów prawa oświatowego i miejscowego w zakresie przyznania uczniom stypendiów szkolnych oraz błędne oparcie zaskarżonej decyzji wyłącznie na przepisach ustawy o finansach publicznych z pominięciem przepisów prawa miejscowego, ustawy o systemie oświaty oraz art. 107 § 2 kpa, w związku z art. 90f i art. 90n ustawy o systemie oświaty w zakresie wymogów decyzji administracyjnych w przypadku przyznawania stypendiów socjalnych i poprzez to wydanie zaskarżonej decyzji z obrazą tych przepisów. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi podtrzymując motywy rozstrzygnięcia wskazane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew stanowisku skarżącego zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Sąd jest zdania, że organ prawidłowo uznał w świetle ustalonego stanu faktycznego, że skarżący zobowiązany był do zwrotu nadmiernie pobranej dotacji za 2007 r. ponieważ środki przyznane z tego tytułu przez jej dysponenta czyli Wojewodę L. pochodzące z rezerwy budżetowej na 2007 r., były przyznane na realizację celu w postaci wypłaty stypendiów szkolnych na rok 2007. Zasadnie organy uznały, że dla oceny prawidłowości wydatkowania przyznanych Gminie L. środków z tego tytułu zastosowanie mają przepisy uchylonej ustawy z 30 czerwca 2005 r. ustawy o finansach publicznych (Dz. U. 249, poz. 2104 z późn. zm.) wskazane w wydanych przez te organy decyzjach. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z treścią art. 95 wskazanej ustawy budżet państwa jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów. Treść art. 144 ust. 1 ustawy stanowi, że część dotacji niewykorzystana do końca roku budżetowego podlega zwrotowi do budżetu, zaś art. 157 ust. 1 ustawy stanowi, że niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają ( z wyjątkiem przypadków, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu) z upływem roku budżetowego. Ponadto art. 165 ustawy o finansach publicznych określa, że budżet jednostki samorządu terytorialnego, jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki, że jest on uchwalany w formie uchwały budżetowej na rok budżetowy oraz, że stanowi on podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu w roku budżetowym. Z treści tego artykułu jednoznacznie wynika, że wszelkie dochody i wydatki oraz przychody i rozchody jednostki budżetowej muszą mieć miejsce w roku budżetowym, co dotyczy także wydatkowania otrzymanej w 2007 r. przez Gminę L. dotacji celowej. Należy zwrócić uwagę, że w rozumieniu przytoczonych przepisów( art. 95, 165 ustawy), nie spełnia warunku wydatkowania przyznanej dotacji celowej w roku budżetowym, wypłacenie jej części uprawnionym uczniom wprawdzie na przyznany cel (stypendia szkolne) w roku budżetowym 2007 ale za okresy innych lat budżetowych czyli za określone miesiące 2006 r. i 2008 r. W ocenie Sądu brak jest podstaw aby stawiać organom zarzut naruszenia wskazywanych w skardze przepisów ustawy o systemie oświaty z 7 września 1991 r. (Dz. U.2004r. nr 256, p oz.2572 z późn. zm.) tj. art. 90d ust. 10 i 11 i art. 90f pkt 3 oraz § 6 pkt 3,§ 7, §11 pkt 2 Uchwały Rady Gminy L. nr Lubelskiego z Lubelskiego października 2006 r. w sprawie uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy L. ( w odniesieniu do stypendiów za 2008 r.) i § 3 pkt 1, § 4 pkt 3, § 11 pkt 1 i pkt 2 Uchwały z Lubelskiego kwietnia 2005 r. w sprawie uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy L. ( w odniesieniu do stypendiów za 2006 r.) poprzez pominięcie ich treści i oparcie decyzji wyłącznie z zastosowaniem przepisów ustawy o finansach publicznych. Organ w zaskarżonej decyzji wyraźnie bowiem wskazał, że nie oceniał prawidłowości przepisów Uchwał, ponieważ nie leży to w jego kompetencjach niezależnie od tego, że przepisy te normują tak samo zresztą jak i ustawa o systemie oświaty zasady przyznawania stypendium, jego formy, wysokość stypendium, czego organ w żaden sposób nie kwestionował i do czego się nie odnosił. Organ podkreślił, że punkt sporny, który prowadzi do odmiennej niż skarżący oceny prawidłowości zrealizowania przyznanej dotacji na cele stypendium, dotyczył wyłącznie sposobu (terminu wypłaty tego stypendium) rozumianego jako dokonanie go za konkretny okres indywidualnym uczniom. W kwestii tej Sąd podziela stanowisko organu. Należy zauważyć, że istotnie zarówno wskazywane przepisy ustawy o systemie oświaty jak i przepisy Uchwał Rady Gminy podejmowane na podstawie art. 90f ustawy o systemie oświaty, które rozwijają przepisy ustawy o systemie oświaty, będąc co do zasady jej powtórzeniem, regulują rodzaje pomocy materialnej i uprawnień do nich, formy pomocy socjalnej, tryb i sposób jej przyznawania, wysokość, okresy i formy jej płatności. Z treści art. 90n ustawy o systemie oświaty wynika, że w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne, przy czym przepis ten w żaden sposób nie odnosi się do tego w jakim terminie pomoc taka ma być konkretnemu adresatowi decyzji wypłacana. Okoliczności tej nie regulował również art. 90d pkt 10 i 11 ustawy, ponieważ pkt 10 m.in. określał, że stypendium szkolne przyznawane jest na okres nie dłuższy niż od września do czerwca w danym roku szkolnym, zaś pkt 11 m.in. stanowił, że jeżeli forma stypendium szkolnego tego wymaga, stypendium szkolne może być realizowane w okresach innych niż miesięcznie lub jednorazowo. Wybór sposobu realizacji stypendium czyli miesięcznie lub jednorazowo następował dopiero w indywidualnej decyzji Wójta Gminy L., dlatego też brak jest podstaw ażeby twierdzić, że decyzje organów kwestionujące zasadę wypłaty stypendium czyli za miesiące obejmujące częściowo dwa lata budżetowe naruszają wspomniane przepisy ustawy o systemie oświaty i Uchwały Rady Gminy dotyczące przyznawania pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Należy stwierdzić, że ówczesne brzmienie przepisu art. 90d pkt 10 ustawy o systemie określało konieczność przyznawania stypendium szkolnego w roku szkolnym, czego potwierdzeniem jest treść wyroków sądów administracyjnych przytoczonych w skardze przez Wójta Gminy L., ale nie znaczy to wcale, że wybór wypłacenia stypendium jednorazowo był obligatoryjny, mogło ono bowiem być także płatne miesięcznie. Oczywiste jest jednak, że skoro ustawa przewidywała również możliwość jednorazowej płatności stypendium za okres, na który go przyznano, można było również skorzystać z takiej możliwości. Skorzystanie z niej musiało jednak odbywać się zdaniem Sądu z uwzględnieniem zasady wynikającej z treści art. 165 ustawy o finansach publicznych, czyli roczności budżetu. Z zestawienia art. 90d pkt 10 ustawy o systemie oświaty i art. 165 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wynika, że ażeby móc je zastosować i dokonać wypłaty przyznanego na rok szkolny stypendium socjalnego, należałoby wypłacić go w sposób uwzględniający fakt, że rok szkolny obejmuje części dwóch lat budżetowych czyli kalendarzowych, czyli należałoby określić w takim razie, że wypłata powinna nastąpić za miesiące jednego roku budżetu jednorazowo i za miesiące drugiego roku budżetowego również jednorazowo. W tym stanie rzeczy należy uznać, że zaskarżona decyzja w żadnej mierze nie narusza przepisów o jakich mowa w skardze, w tym art. 2 i 87 Konstytucji, albowiem co wskazano wyżej, nie kwestionowała ona w żaden sposób treści prawa miejscowego czyli Uchwał Rady Gminy L.. Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sad Administracyjny działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. oddalił skargę.