V SA/Wa 1592/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Protokolant starszy specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Przychodnia Rejonowa w [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; - oddala skargę - Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 14 czerwca 2012 r. przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej – Przychodnia Rejonowa w [...] (zwany dalej: skarżącym) jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej (zwanego dalej: Ministrem) nr [...] z [...] maja 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (zwanego dalej: Prezesem Zarządu PFRON) z [...] września 2011 r. nr [...] odmawiającą wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc lipiec 2011 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym; Skarżący 5 sierpnia 2011 r. wystąpił do PFRON z wnioskiem o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za miesiąc lipiec 2011 r. Decyzją z [...] września 2011 r. Prezes Zarządu PFRON odmówił skarżącemu wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowany miesiąc. Od powyższej decyzji skarżący 4 października 2011 r. złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie dofinansowania ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego organ l instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 27, poz. 721 ze zm., zwana dalej: ustawą o rehabilitacji). Skarżący podkreślił, że korzystał z tej formy dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych od 2004 r. i robił to zgodnie z wykładnią Ministerstwa z 4 kwietnia 2005 r., która to interpretacja została podtrzymana przez Ministerstwo pismem z [...] września 2010 r. nr [...]. Ponadto skarżący powołał się na decyzję Ministra z [...] marca 2011 r. znak [...] uchylającą wcześniejszą odmowę wypłaty dofinansowania za miesiąc sierpień, wrzesień, październik oraz listopad 2010 r. Minister decyzją z [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem Ministra zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Minister zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z [...] grudnia 2011 r. znak: [...], ustawa o rehabilitacji posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; zwana dalej: ustawą o finansach publicznych). Zgodnie z tym artykułem środkami publicznymi są: 1. dochody publiczne; 2. środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); 3. środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; 4. przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: a) ze sprzedaży papierów wartościowych, b) z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, c) ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, d) z otrzymanych pożyczek i kredytów, e) z innych operacji finansowych; 5. przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Natomiast zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są: 1. daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; 2. inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; 3. wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; 4. dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: a) wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, b) odsetki od środków na rachunkach bankowych, c) odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, d) dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; 5. spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; 6. odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; 7. kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; 8. dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Minister wskazał następnie, że skarżący – zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych – jest jednostką sektora finansów publicznych. Zaś z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Minister odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącego z odwołania, że jego argumentacja znajduje potwierdzenie w wielokrotnie prezentowanym stanowisku Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych i w decyzji Ministra z [...] marca 2011 r. znak [...] uchylającej wcześniejszą odmowę wypłaty dofinansowania za miesiące sierpień – listopad 2010 r., zauważył, że Minister Finansów w przywołanym wcześniej stanowisku stwierdził również, że wypłacane ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje m.in. samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność (w tym wynagrodzenia pracowników) ze środków publicznych. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, dotychczasowe stanowisko Ministra okazało się być niezasadnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 czerwca 2012 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] maja 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2011 r. W uzasadnieniu skargi wskazał, że decydującym powodem utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji PFRON była opinia Ministra Finansów z [...] grudnia 2011 r., co wskazuje, że przeważył fiskalny interes Państwa nad zasadą praworządności, która była przestrzegana od lat przy stosowaniu przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a interpretacja tych przepisów m.in. art. 26b ust. 7 nie budziła sporów. Skarżący przypomniał, że już raz w styczniu 2005 r. zwrócił pobrane dofinansowanie za miesiące czerwiec - październik 2004, a po korzystnych dla niego interpretacjach te pieniądze zostały ponownie przekazane w 2005 r. Ponadto Minister wydając zaskarżoną decyzję zmienił swoje wcześniejsze stanowisko w kwestii interpretacji art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji prezentowane w uzasadnieniu swojej poprzedniej decyzji z [...] marca 2011 r. i przyjął bezkrytycznie stanowisko przedstawione w opinii Ministra Finansów, przyjmując linię interpretacyjną PFRON, pomimo, że w swoim wcześniejszym stanowisku przedstawionym w swojej pierwszej decyzji, w sposób szczegółowy wykazał nieprawidłowości decyzji PFRON. Stanowisko Ministra Pracy zawarte w decyzji z [...] marca 2011 r. zawierało zdaniem skarżącego stwierdzenia istotne z punktu widzenia oceny prawa SP ZOZ do otrzymywania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze strony PFRON, które to stanowisko skarżący przytoczył. Następnie wskazał, że zarówno PFRON w zaskarżonej decyzji nie uwzględnił wskazówek Ministra, jak i Minister w swojej drugiej (zaskarżonej) decyzji pominą je całkowitym milczeniem, a zgodnie z tymi wytycznymi należało wyjaśnić z jakiego źródła pochodzą środki na wynagrodzenia dla zatrudnianych osób niepełnosprawnych, a skarżący złożył na to stosowne dowody przy piśmie z 22 czerwca 2011. Wyjaśnienia te potwierdziły, że środki te pochodzą głównie z przychodów uzyskiwanych przez SP ZOZ z umów cywilnoprawnych, co oznacza, że środki finansowe na działalność i wynagrodzenia osób niepełnosprawnych pozyskiwane są na zasadach rynkowych, analogicznie jak przez niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, a skarżący nie otrzymuje żadnych środków publicznych z przeznaczeniem na wynagrodzenia osób niepełnosprawnych. Jednak PFRON nie uwzględnił tych faktów, ponownie oddalając odwołanie skarżącego, a Minister, w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do wyników uzupełniającego postępowania dowodowego, które potwierdziły dotychczasowe stanowisko Ministra o braku podstaw do zmiany na niekorzyść skarżącego, przyjętego i stosowanego przez szereg lat sposobu stosowania przepisów art. 26b ust 7 ustawy o rehabilitacji. Skarżący zarzucił także, że zmiana przyjętej już wcześniej interpretacji przepisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji bez zmiany brzmienia tego przepisu stanowi naruszenie zasady zaufania do prawa. Istotna jest również, wynikająca z ustawy o rehabilitacji, zasada powszechnego prawa wszystkich pracodawców do uzyskiwania ze strony PFRON dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, jako rekompensaty za zwiększone koszty zatrudniania takich osób wynikające m.in. z krótszego czasu pracy, dodatkowych przerw w pracy, dodatkowego urlopu, dodatkowych dni wolnych na turnusy rehabilitacyjne. Wyjątek od tego stanowi zgodnie z art. 26b ust 7 przypadek, w którym pracodawca uzyskiwałby już takie dofinansowanie z innych publicznych źródeł. Poza tym wyjątkiem, negowanie takich uprawnień SP ZOZ stanowiłoby naruszenie konstytucyjnej zasady równości zawartej w art. 32 Konstytucji, w zakresie dostępu publicznych i niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej do dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, gdyż PFRON takie dofinansowanie wypłaca niepublicznym zakładom. Skarżący podkreślił, że w skutek wstrzymania mu dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych przez PFRON, oraz w związku z ponoszeniem przez skarżącego podwyższonych kosztów zatrudniania tych osób narażony jest na straty i sytuacja ta negatywnie wpływa na jego działalność. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko oraz argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie jest zasadna. Art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Z zapisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji nie można, jak czyni to skarżący, zasadnie wyinterpretować, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników SP ZOZ. "Finansowanie" w znaczeniu użytym w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji to termin z zakresu ekonomii i tłumaczony może być wyłącznie z odniesieniem się do Słownika Ekonomicznego, który definiuje "finansowanie" jako "wszystkie przedsięwzięcia w przedsiębiorstwie, które zapewniają przedsiębiorstwu kapitał i które służą kształtowaniu optymalnej struktury kapitałowej". Brak zatem w zapisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika, a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych. Ponieważ SP ZOZ są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych bez znaczenia pozostaje to, iż w przepisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji ustawodawca nie rozróżnia, czy przepis ten dotyczy prefinansowania czy refinansowania, a także nie przesądza, na jakiej podstawie następuje przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia. Art. 114 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz.1027 ze zm.) wyraźnie określa, że środki finansowe Narodowego Funduszu Zdrowia są środkami publicznymi, co oznacza, że nie tracą one swego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Działalność SP ZOZ jako jednostki sektora publicznego finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Sąd stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. W tym miejscu Sąd wyjaśnia również, iż wystarczające było zastosowanie wykładni językowej, a zatem niepotrzebnym stało się posłużenie wykładnią celowościową. Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu między innymi w oparciu o wyjaśnienia zawarte w powoływanym przez strony piśmie Ministra Finansów z [...] grudnia 2011 r. znak: [...] - poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji. W doktrynie ugruntowany jest pogląd, że orzecznictwo organu może podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione przyczyny, a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wyłącznie nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza bowiem, że organ nie może zmieniać ocen prawnych – w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów – ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą (v. wyrok WSA w Białymstoku z 9 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 31/10). W rozpoznawanej sprawie organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący podjęte rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji, Sąd wyjaśnia, iż organowi orzekającemu na podstawie obowiązującej ustawy i stosującemu, po korekcie błędu, tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie można, postawić zasadnie zarzutu naruszenia tego przepisu. Wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości oznacza, że podmioty o tym samym statusie prawnym, mogą w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, oczekiwać takiego samego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa. Nie stanowi naruszenia tej zasady odmienne uregulowanie podobnych kwestii w przepisach regulujących uprawnienia różnych podmiotów. Odnośnie zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia przez organ I instancji wskazówek zawartych w decyzji Ministra z [...] marca 2011 r. uchylającej rozstrzygnięcie i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i pominięcie tych wskazówek przez organ odwoławczy w kolejnej decyzji. Sąd wyjaśnia, iż decyzja ta nie dotyczyła przedmiotowej sprawy, lecz dofinansowania za miesiące sierpień – listopad 2010 r. Niemniej jednak decyzja Ministra z [...] marca 2011 r. to rozstrzygnięcie kasacyjne o charakterze procesowym. Nie kształtowała ona stosunku materialno-prawnego i nie przesądzała o istocie sprawy administracyjnej. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się przed nim toczy nie jest dalszym ciągiem, ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan faktyczny i prawny. Tak też uczynił w przywołanej sprawie Prezes Zarządu PFRON. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), oddalił skargę.