V SA/Wa 1592/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska- Jóźków, Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy N. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej podlegającej zwrotowi oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę N., dalej: "Skarżąca", do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej podlegającej zwrotowi przez Gminę N. do budżetu państwa w wysokości 60 937,00 zł jako dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2012, w którym została udzielona oraz w przedmiocie określenia terminu, od którego należy naliczyć odsetki. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Na podstawie umowy dotacji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] zawartej pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą N., Skarżąca otrzymała dotację celową w wysokości 60.937,00 zł na dofinansowanie zadania związanego z usuwaniem skutków klęsk żywiołowych z 2010 r. pn.: "[...]". W dniu 7 stycznia 2013 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęły dokumenty finansowe dotyczące końcowego rozliczenia kosztów zadania realizowanego w ramach umowy dotacyjnej z dnia [...] listopada 2012 r. Na podstawie zebranych w sprawie dokumentów ustalono, że koszt ww. zadania wyniósł 60.937,29 zł, z tego środki z budżetu państwa wyniosły 60.937,00 zł. Zgodnie z wyciągiem bankowym nr 287-289 z rachunku konta Urzędu Miejskiego w N. prowadzonego przez Bank [...], system odnotował w dniu 28 grudnia 2012 r. przelew przychodzący z Wydziału Finansów i Budżetu [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. w wysokości 60.937,00 zł, który w dniu 31 grudnia 2012 r. został zaksięgowany na rachunku Urzędu Miejskiego w N. o godz. 11:24 (konto dochodów). Wskazany przelew został opisany jako dotacja celowa na usuwanie skutków klęsk żywiołowych w dziale: 801, rozdziale: 80178, § 2030. Z wyciągu nr 3 z konta wydatków Urzędu Miejskiego w N. prowadzonego przez wskazany bank wynikało, że w dniu 4 stycznia 2013 r. tj. po zakończeniu roku budżetowego 2012, złożono polecenie przelewu kwoty 60.937.29 zł tytułem opłacenia faktury VAT nr [...] Firmie Produkcyjno-Handlowo-Usługowej B. Pismem z dnia 24 stycznia 2013 r. Skarżąca została wezwana do zwrotu dotacji celowej w wysokości 60.937,00 zł wraz z odsetkami za zwłokę oraz do złożenia korekty rozliczenia końcowego. Ponieważ Gmina N. nie dokonała zwrotu kwoty dotacji celowej Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu dotacji celowej otrzymanej z budżetu państwa w roku 2012 w dziale: 801 - Oświata i wychowanie, w rozdziale: 80178 - Usuwanie skutków kląsk żywiołowych, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., określił kwotę dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa w wysokości 60.937,00 zł oraz określił termin, od którego należy naliczyć odsetki w sprawie. Pismem z 10 grudnia 2012 r. Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. wnosząc o jej uchylenie. W jej ocenie organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 150 pkt 5 i art. 169 ust. 6 ustawy o finansach publicznych, które to przepisy odnoszą się, do "stanów diametralnie odmiennych od stanów występujących w niniejszej sprawie". Oznacza to, w ocenie Skarżącej, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, co powoduje w świetle art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jej nieważność. Zdaniem Skarżącej, do wykorzystania dotacji, poprzez zapłatę za wykonane zadania, doszło faktycznie dopiero 4 stycznia 2013 r., a więc z zachowaniem warunków umownych lecz w następnym roku budżetowym. Ponieważ umowa dotacyjna nie przewidywała zwrotu dotacji do budżetu państwa w przypadku jej wykorzystania po upływie roku budżetowego, zastosowanie w przedstawionym stanie faktycznym mogą znaleźć, w oparciu o § 15 umowy, odpowiednie przepisy ustawy o finansach publicznych. Decyzją z dnia z dnia [...] kwietnia 2014 r. Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że z § 11 umowy dotacji z dnia [...] listopada 2012 r., do podlegającej zwrotowi dotacji lub jej części stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych, w szczególności art. 169 ustawy. Zgodnie z art. 169 ust. 6 ustawy o finansach publicznych, w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Stosownie do art. 150 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, dysponent części budżetowej lub dysponent środków, o których mowa w art. 127 ust. 2, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, która określa termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania, a w przypadku zadania realizowanego za granicą - 30 dni od określonego w umowie dnia jego wykonania. Stosownie do art. 150 pkt 3 ustawy, termin wykorzystania dotacji nie może być dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie § 2 umowy dotacyjnej z dnia [...] listopada 2012 r., jednostka samorządu terytorialnego zobowiązała się wykonać zadanie, a więc zrealizować zgodnie z kosztorysem ofertowym, w terminie do dnia 30 listopada 2012 r. W świetle § 6 ust. 1 i 2 umowy jednostka samorządu terytorialnego zobowiązana została do wykorzystana dotacji, z zastrzeżeniem § 8 pkt 1 umowy, w terminie 14 dni od określonego w § 2 ust. 1, dnia wykonania zadania. Jednostka samorządu terytorialnego w terminie 15 dni od, określonego w § 2 ust. 1, dnia wykonania zadania, z zastrzeżeniem § 8 pkt 1, dokona zwrotu niewykorzystanej kwoty dotacji na rachunek bieżący Wojewody. Zgodnie z § 8 pkt 1 umowy dotacji, w przypadku nieotrzymania dotacji w terminie do 15 dnia od dnia wykonania zadania, o którym mowa w § 2 ust. 1 jednostka samorządu terytorialnego obowiązana jest do wykorzystania dotacji lub dokonania zwrotu niewykorzystane} dotacji w terminie 5 dni od dnia wpływu dotacji na rachunek bankowy. W ocenie organu II instancji nie jest kwestią sporną, że termin wykorzystania dotacji celowej, stosownie do art. 150 pkt 3 ustawy, określony w umowie nie mógł być dłuższy niż do dnia 31 grudnia roku budżetowego. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Skarżąca została dodatkowo poinformowana, że przyznane środki pochodzą z rezerwy celowej w ustawie budżetowej na rok 2012 oraz o konieczności wprowadzenia stosownej zmiany w budżecie na ten właśnie rok. Organ podkreślił, że umowa dotacyjna z dnia [...] listopada 2012 r. jest w sposób niewątpliwy wadliwa, bowiem została zawarta z oczywistą sprzecznością z treścią ww. art. 150 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Brak odpowiedniego zastrzeżenia, że dotacja może być wykorzystana do dnia 31 grudnia 2012 r. nie może jednak stanowić podstawy do pominięcia w analizowanej sprawie tego przepisu. Dodał, że nie jest kwestią sporną również okoliczność, że wykorzystanie dotacji (poprzez zapłatę za zrealizowane zadanie - stosownie do postanowień § 6 ust. 1 umowy dotacji) nie nastąpiło do dnia 31 grudnia 2012 r. Dopiero w dniu 4 stycznia 2013 r. złożono bowiem polecenie przelewu kwoty 60.937,29 zł tytułem zapłaty na rzecz wykonawcy zadania. Powyższe oznacza, że dotacja nie została wykorzystana do dnia 31 grudnia 2012 r., zatem w terminie określonym w art. 150 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, lecz wówczas gdy przyznane środki wygasły z mocy prawa. Po dniu 31 grudnia 2012 r. Skarżąca nie mogła już dysponować przyznaną kwotą, niezależnie od (nieprecyzyjnych, wadliwych) zapisów umowy. Minister Finansów nie podzielił stanowiska prezentowanego przez Skarżącą, że przewidziany w art. 168 ust. 1 ustawy o finansach publicznych ustawowy termin zwrotu dotacji udzielonej z budżetu państwa w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego, wyklucza przyjęcie, iż termin zwrotu dotacji upłynął z dniem 7 stycznia 2013 r. (czyli zdaniem organu orzekającego według postanowień § 8 ust. 1 umowy dotacyjnej), a co za tym idzie zapis zaskarżonej decyzji nakazujący liczenie odsetek od dnia 8 stycznia 2013 r. narusza obowiązujący porządek prawny. W analizowanej sprawie art. 168 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie miał zastosowania. Organ podkreślił, że na podstawie umów dotacyjnych można określić inny termin wykorzystania dotacji (z zastrzeżeniem, że termin ten nie może być dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego). Powyższy termin może kończyć się np. w połowie roku budżetowego, a to wyklucza m.in. przyjęcie sposobu liczenia odsetek na podstawie art. 168 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra Finansów jako naruszającej przepisy postępowania, a to art. 6 i art. 7 k p a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako wydanej mimo bezprzedmiotowości postępowania, co winno spowodować jego umorzenie w trybie art. 105 § 1 k.p.a., zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych oraz orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Uzasadniając skargę Skarżąca podniosła, że bezspornym faktem jest, że kwota przyznanej umową z dnia [...] listopada 2012 r. dotacji wpłynęła do banku prowadzącego obsługę bankową Gminy w dniu 31 grudnia 2012 r., sesją o godz. 11:24. Dokonanie przelewu kwoty dotacji na konto Gminy w dniu 31 grudnia 2012 r. spowodowało, że przewidziany w umowie termin wykorzystania dotacji wykroczył poza rok budżetowy 2012. Do wykorzystania dotacji poprzez zapłatę za wykonanie zadania doszło faktycznie w dniu 4 stycznia 2013 r., a zatem z zachowaniem warunków umownych, lecz w następnym roku budżetowym. W ocenie Skarżącej uznanie przez organ odwoławczy, że mimo iż termin został przez Gminę N. zachowany, to jednak po dniu 31 grudnia 2012 r. Gmina nie mogła już dysponować przyznaną kwotą niezależnie od (nieprecyzyjnych, wadliwych) zapisów umowy, wyraźnie godzi w fundamentalną zasadę prawa cywilnego pacta sunt servanda. Utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji Wojewody określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin od którego nalicza się odsetki, wydanej z obrazą prawa materialnego (art. 169 ust. 6 ustawy o finansach publicznych), nastąpiło z naruszeniem zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego (art. 7 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Podstawowym celem sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień) a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Dokonując w rozpoznawanej sprawie oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia Sąd stanął na stanowisku, iż organy administracji zarówno przy wydawaniu decyzji w I jak i w II instancji nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd oddalił skargę jako niezasadną podzielając w całości stanowisko i argumentację przedstawione przez Ministra Finansów w zaskarżonej decyzji. Stan faktyczny między stronami jest niesporny. Nie ulega wątpliwości, że dotacja celowa została przekazana Gminie w terminie praktycznie uniemożliwiającym jej wykorzystanie w roku budżetowym 2012. Sporne jest czy w takiej sytuacji Gmina mogła wykorzystać ją w roku następnym. Zgodnie z art. 150 ustawy o finansach publicznych dysponent części budżetowej lub dysponent środków, o których mowa w art. 127 ust. 2, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, która określa w szczególności: 1. szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania; 2. wysokość udzielonej dotacji; 3. termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego; 4. termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji; 5. termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania, a w przypadku zadania realizowanego za granicą - 30 dni od określonego w umowie dnia jego wykonania; 6. tryb kontroli wykonania zadania; w umowie można postanowić, że kontrola będzie prowadzona na zasadach i w trybie określonych w przepisach o kontroli w administracji rządowej. Strona skarżąca powołując się na fakt, iż w umowie z [...].11.2012 r. nie było ograniczenia czasowego wykorzystania dotacji do dnia 31 grudnia 2012 r. twierdzi, że wykorzystała dotację w terminie , gdyż zgodnie z zapisami umowy. W ocenie Sądu nie jest to stanowisko trafne. Umowa ta zawiera określenie terminu wykorzystania dotacji, jednak terminem końcowym wykorzystania dotacji jest termin 31 grudnia 2012 r. Fakt, iż nie został zastrzeżony w umowie nie oznacza, że nie obowiązuje. Zapis ten bowiem, podkreślający zasadę roczności budżetu, jest przepisem ius cogens, którego wola stron nie może zmienić. Zasada dowolnego kształtowania umów przez strony na gruncie prawa finansowego ma ograniczone zastosowanie i jest możliwa do zastosowania wtedy, gdy pozwalają na to zapisy prawa o finansach publicznych. Taka sytuacja jednak nie występuje w tym przypadku, wobec kategorycznego brzmienia art. 150 pkt 3 . Za przyjęciem tego poglądu przemawia treść art. 126 ustawy o finansach publicznych , zgodnie z którym dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania (podkr. własne) środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Trafności tego poglądu dowodzi również treść art. 181 ust. 1, zgodnie z którym niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają, z zastrzeżeniem ust. 2 i 9, z upływem roku budżetowego. Zgodnie z art. 181 ust. 9 Minister Finansów może, na wniosek dysponenta części budżetowej, wyrazić zgodę na regulowanie zobowiązań wymagalnych według stanu na dzień 31 grudnia roku ubiegłego w ciężar planu wydatków tego roku w terminie do 9 dni roboczych roku następnego. W sprawie niniejszej takiej zgody nie było. Dodać do powyższego należy, że zgodnie z art. 168 ust. 4 ustawy o finansach publicznych wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji. Powyżej przytoczone przepisy , w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w sposób wyraźny wskazują, że mimo braku zastrzeżenia w umowie o udzieleniu dotacji , dotację można było wykorzystać do dnia 31 grudnia 2012 r. Sąd nie podziela przy tym poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji , iż umowa z [...].11.2012 r. zawiera zapisy sprzeczne z ustawą o finansach publicznych, gdyż , jak wspomniano wyżej, jej zapisy są co najwyżej niepełne i należy je interpretować zgodnie z przepisami bezwzględnie obowiązującymi. Trudno tu nawet mówić o tym, że brak zastrzeżenia o końcowym terminie wykorzystania dotacji mógł skarżącą wprowadzić w błąd, skoro jako jednostka samorządu terytorialnego podlega tym samym rygorom budżetowym i muszą być jej one dobrze znane. W tym stanie rzeczy należało kwotę dotacji wydatkowaną po upływie roku budżetowego uznać za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem (art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p.). Odsetki od dotacji zostały zaś naliczone stosownie do zapisów art. 169 ust. 6 u.f.p. w zw. z § 8 umowy dotacyjnej. Z powyższych względów skarga , jako nie znajdująca uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a