V SA/Wa 1597/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2008 r. sprawy ze skargi Z. A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... kwietnia 2008 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; oddala skargę Wnioskiem z dnia... września 2007r. Z. A. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. o umorzenie zaległych składek ubezpieczeniowych wobec Zakładu. W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, że stan jej zdrowia uległ pogorszenia, a renta którą otrzymuje nie umożliwia jej spłacania rat zaległych składek wraz z odsetkami. Decyzją z ... stycznia 2008r. nr ..., wydaną m.in. na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1-4 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych [tekst jednolity: Dz.U. z 2007r. nr 11, poz. 74 ze zm.], dalej: u.s.u.s. Zakład odmówił Z. A.umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy wraz z odsetkami, za okres od .... Ustosunkowując się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Zakład wyjaśnił, że w stosunku do przedmiotowego zadłużenia z tytułu składek nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne, a naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdzili braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie jest także oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ podniósł ponadto, że zobowiązana, co prawda zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, jednak decyzją Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego - Oddział Regionalny w P. – zostało jej przyznane świadczenie rentowe, z którego można skutecznie egzekwować należność, a co za tym idzie nie został spełniony warunek braku majątku, z którego można egzekwować należności. Wyjaśniając ogólne reguły dowodowe określone w art. 6 Kodeksu cywilnego i zasady uczestnictwa strony w postępowaniu dowodowym, w ocenie Zakładu, nie zostało udowodnione, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną Z. A. nie jest w stanie opłacać należności, ponieważ pociągnęłoby to dla niej i jej rodziny zbyt ciężkie skutki. Odnosząc się do sytuacji finansowej wnioskodawczyni podniesiono otrzymywanie przez nią renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w wysokości ... zł brutto oraz otrzymywanie renty przez jej męża w wysokości ... zł netto. ZUS zwrócił ponadto uwagę, iż ojciec zobowiązanej - L. A. - również uzyskuje miesięczny dochód w wysokości ... zł netto tytułem świadczenia emerytalnego. Z zestawiania miesięcznych wydatków wynika natomiast, że Z. A. posiada pasiekę i na sam cukier dla pszczół wydaje ... zł miesięcznie, a zatem uzyskuje z tego tytułu dochody. Na podstawie powyższych faktów organ uznał, że nie zachodzi przesłanka umorzenia należności polegająca na całkowitej nieściągalności, o której mowa w art.28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., ani też okoliczności uzasadnione ważnym interesem osoby zobowiązanej do opłacania składek, które pomimo nie zaistnienia przesłanek ustalenia stanu całkowitej nieściągalności, umożliwiają umorzenie zaległych składek ubezpieczeniowych (art. 28 ust.3a u.s.u.s. oraz § 3 pkt.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne). Po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu decyzją z ... kwietnia 2008r. nr ... wydaną m.in. na podstawie art. 83 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1-4 u.s.u.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyszczególnił środki dowodowe zgromadzone w sprawie. Przytoczył ponownie treść przepisu art. 28 u.s.u.s. i w tym kontekście uznał, że żadna z przesłanek zawartych w tym przepisie nie została przez wnioskodawczynię spełniona, a tym samym brak jest podstaw do umorzenia należności wobec Zakładu. W ocenie Prezesa ZUS (działającego w imieniu Zakładu) przyznanie Z. A. świadczenia rentowego skutkuje tym, że nie został w sprawie spełniony warunek braku majątku, z którego można egzekwować należności. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zobowiązana wskazała na własną, przewlekłą chorobę oraz na konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającą zobowiązaną możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, jednakże Prezes ZUS mając na względzie ważny interes społeczny, dysponując środkami publicznymi, musi starannie wykorzystać wszelkie możliwości zaspokojenia roszczeń, w trym również w trybie egzekucji administracyjnej i sądowej. Organ odwoławczy wyjaśnił również uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia składek ubezpieczeniowych. W skardze na powyższą decyzję Z. A. wniosła o umorzenie zadłużenia z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych wobec ZUS. W uzasadnieniu skargi ponownie przedstawiła swoją sytuację materialną i zdrowotną jako ciężką. Opisała przebieg swojego dotychczasowego życia, a ustosunkowując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziła, że rozstrzygnięcie to jest dla niej krzywdzące bowiem egzekwowanie świadczenia rentowego pozbawi ją środków do życia. Odnosząc się do swojego stanu zdrowia wyjaśniła, że jest osobą schorowaną, a ponadto opiekuje się niepełnosprawnym ojcem i mężem. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w wydanych w sprawie decyzjach. Powołując uchwalę Sądu Najwyższego z dnia 06.05.2004r o sygn. akt II UZP 6/04 OSNAP 2004/16/285 wyjaśnił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może odmówić umorzenia z tytułu składek w przypadku wystąpienia ich całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Pismem procesowym z dnia ... lipca 2008r. Z. A. wniosła o pozytywne rozpatrzenie sprawy i o umorzenie zadłużenia z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku – decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.]; dalej: "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku strony z dnia ... września 2007 r., którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek (treść tych przepisów przytoczona została w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji). Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o sus (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone." Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. W niniejszej sprawie nie stwierdzono całkowitej nieściągalności. Organ rozpoznając sprawę dwukrotnie, wyczerpująco omówił ustawowe przesłanki całkowitej nieściągalności oraz sytuację wnioskodawczyni w tym zakresie. Wyjaśnił, iż całkowita nieściągalność zachodzi m.in. wówczas, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdzi brak majątku, z którego można by prowadzić skuteczną egzekucję. W przedmiotowej sprawie powyższa przesłanka nie nastąpiła bowiem łączna kwota świadczeń rentowych z ZUS Z. i S. M. wynosi ok.... zł miesięcznie i jest to źródło dochodu, z którego można prowadzić postępowanie egzekucyjne. Prawidłowo zatem ustalono na dzień wydania zaskarżonej decyzji, iż w stosunku do skarżącej nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości - jak wyżej wyjaśniono - umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003r. Zgodnie z powołanym powyżej paragrafem 3 Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Ponownie podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Oceniając sprawę pod kątem zebranego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy podkreślił osiąganie przez skarżącą i jej męża stałego dochodu w postaci świadczenia rentowego oraz brak stwierdzenia przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego o braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Dokonując oceny powyższych ustaleń Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała, iż w stosunku do niej miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003r. Ponadto oświadczenie skarżącej zawarte we wniosku o udzieleniu ulgi w spłacie należności z dnia ....08.2007r. (k. ... akt administracyjnych) o nie udzieleniu pomocy publicznej Z. A. może świadczyć o tym, że sytuacja skarżącej nie jest na tyle zła, aby pomoc taka mogła być skarżącej udzielona lub by była pomocą konieczną. Odnosząc się natomiast do sytuacji zdrowotnej rodziny skarżącej należy wyjaśnić, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca wprawdzie wykazała konieczność sprawowania opieki nad schorowanym ojcem L. A. jednakże z oświadczenia inspektora badającego stan majątkowy, zawartego w Kwestionariuszu o możliwościach płatniczych płatnika składek z ....06.2007r. (k. ... akt administracyjnych) oraz z odcinka renty L. A. za ... wynika, że ojciec skarżącej otrzymuje świadczenie rentowe w wysokości ok. ... zł miesięcznie, zaś miesięczne wydatki związane z zakupem l. i dojazdem do lekarza to kwota rzędu ... zł. Powyższą okoliczność potwierdziła skarżąca w swoim oświadczeniu z dnia ...10.2007r. (k-... akt administracyjnych). Zgodzić się tym samym należy ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że ojciec dłużniczki posiada środki na swoje utrzymanie i pokrywa z własnych dochodów niezbędne wydatki na swoją osobę. Należy zwrócić również uwagę, że Komisja Lekarska Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego orzeczeniem z dnia ...06.2007r. (k-... akt administracyjnych) uznała niezdolność skarżącej do pracy w gospodarstwie rolnym, jednak na podstawie tego orzeczenia została przyznana Z. A. renta w wysokości ... zł brutto. Nie można tym samym stwierdzić, że skarżąca ze względu na stan zdrowia została pozbawiona możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Dokonując zestawienia kosztów utrzymania zobowiązana stwierdziła, że osiągane przez jej rodzinę przychody są równe z ponoszonymi wydatkami i wynoszą ... zł miesięcznie. Wyjaśnić jednak neleży, że wśród niezbędnych wydatków uwzględniono faktury za telefon, składkę w PZU, miesięczną ratę pożyczki w wysokości ... zł. W ocenie Sądu wyżej powołane wydatki jak i odczuwanie braków na zakup odzieży, butów, czy wyjazdy do rodziny (co zostało podniesione w zaskarżonej decyzji) nie należą do niezbędnych wydatków, które związane są z zaspokajaniem podstawowych potrzeb rodziny. Analizując zgromadzany w sprawie materiał dowodowy stwierdzić należy, zdaniem Sądu, że sytuacja majątkowa skarżącej oraz konieczność zakupu l. i ponoszenie kosztów związanych z dojazdem do lekarza z jednoczesną spłatą zadłużenia nie zagrażają Z. A. dalszej egzystencji poprzez nie zapewnienie minimum socjalnego, a zaskarżona decyzja nie ma charakteru dowolności rozstrzygnięcia i mieści się w ramach wyżej opisanego tzw. uznania administracyjnego. Z tych wszystkich przyczyn należy przyjąć, że ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono mieszczą się w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), jak i prawa materialnego. Organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, gdyż biorąc pod uwagę obiektywnie wysokość zadłużenia (... zł należność główna + ok. ... zł odsetki) prawidłowo uznał, iż osiągane systematycznie przez skarżącą i jej męża dochody ze świadczeń rentowych, fakt utrzymywania się ojca skarżącej z własnych środków oraz okoliczność o nie korzystaniu z pomocy publicznej, nie pozwalają na przyjęcie przesłanek uzasadniających umorzenie zaległych należności. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego – Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskaniu nowych istotnych dowodów skarżący może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Odnosząc się natomiast do żądania skarżącej, którym było umorzenie zadłużenia z tytułu zaległych składek ZUS wyjaśnić należy, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracji publicznej. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej. Oznacza to, że Sąd nie mógł uwzględnić w/w żądania zawartego w skardze. Był natomiast uprawniony do zbadania skarżonej decyzji pod względem jej legalności, tj. zgodności z przepisami mającymi w sprawie zastosowanie. Stwierdzając zaś, iż decyzja Prezesa ZUS (działającego w imieniu Zakładu) jest zgodna z prawem orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej. Mając na uwadze powyższe ustalenia i wnioski Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.