V SA/Wa 162/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Protokolant - Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2009 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w K na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości; oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2008 r. o numerze [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] września 2008 r., w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca. Orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 18 czerwca 2008 r. H Sp. z o.o. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha, oznaczonej jako działka nr [...] położonej w K, gm. K, woj. w, stanowiącej własność J i S małżeństwa M. W toku postępowania w związku z powyższym wnioskiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - pismem z [..] września 2008 r. - zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska w tej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 98 poz 1071 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. nr 167, poz. 1758, ze zm.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej wskazanej we wniosku. Uzasadniając takie stanowisko organ podniósł, iż dla wnioskowanej nieruchomości brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczył, iż z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha stanowi grunt orny klasy IVa i V. Na wnioskowanym gruncie strona planuje budowę hali produkcyjnej. Minister wskazał, iż przedmiotowa działka ma charakter rolny i w przypadku nabycia przez wnioskującą spółkę nie byłaby wykorzystywana rolniczo. Ponadto podkreślił, iż wnioskująca spółka nie spełnia wymogów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego wskazując, iż preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały na terenie gminy, w której położona jest nabywana nieruchomość rolna. Od powyższego rozstrzygnięcia strona wystąpiła (pismem z [...] października 2008 r.) z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nie zgłaszanie sprzeciwu na nabycie nieruchomości. W uzasadnieniu pisma podniosła, iż sam fakt nabycia określonej nieruchomości nie stanowi upoważnienia do realizowania zamierzeń budowlanych. Uprawnienia takie zainteresowany może nabyć dopiero po przeprowadzeniu właściwych i odrębnych postępowań administracyjnych, które nie są przedmiotem niniejszego postępowania. Skarżąca zaznaczyła, iż preferencja odnośnie rolnika indywidualnego przy nabywaniu nieruchomości rolnych, nie oznacza niemożności nabycia takiej nieruchomości przez inne niż rolnik podmioty. Podkreślono, iż wnioskodawca jest podmiotem powstałym na gruncie i w zgodzie z polskim prawem. Udziałowcami spółki są obywatele państwa członkowskiego wspólnot europejskich. Spółka korzysta w pełni z gwarantowanych prawem wspólnotowym swobód. Podkreśliła, iż przy spełnieniu dodatkowych wymogów nie może być w żaden sposób dyskryminowana wobec prawa w stosunku do podmiotów krajowych. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] września 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż przedmiotowa działka ma charakter rolny i w przypadku nabycia przez wnioskującą spółkę nie byłaby wykorzystywana rolniczo. Ponadto podkreślił, iż wnioskująca spółka nie spełnia wymogów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Minister uznał, iż nabycie przez spółkę przedmiotowych gruntów rolnych byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa. Odnosząc się do zarzutów strony wskazał, iż przesłanki określone w art. 1 a ust 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie są przedmiotem rozpatrywania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ponieważ dotyczą okoliczności, które nie należą do zakresu jego kompetencji. Zaznaczył, iż ograniczony zakres badania wniosku przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi wyznacza art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., nr 159, poz. 1548, ze zm.), zgodnie z którym dział rozwój wsi obejmuje m.in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa. Zakres i przedmiot stanowiska organu współdziałającego (w tym przypadku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi) ograniczone są nie tylko przedmiotem sprawy administracyjnej, ale także zakresem zadań organu współdziałającego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stosuje do nabywania nieruchomości rolnych przez cudzoziemców zasady wynikające z celów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Zaznaczył, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców z dnia 24 marca 1920 r., która jest zgodna z przepisami prawa wspólnotowego. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. Sp. z o.o. H złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na to postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 11 kpa, art. 12 kpa, art. 77 kpa i art. 107 kpa. W uzasadnieniu skargi zaznaczyła, iż preferencja odnośnie rolnika indywidualnego przy nabywaniu nieruchomości rolnych, nie oznacza niemożności nabycia takiej nieruchomości przez inne niż rolnik podmioty. Skarżąca wskazała na rozróżnienie nabycia nieruchomości od uzyskania prawnych możliwości jej późniejszego wykorzystania w konkretnym celu. Spółka podkreśliła, iż spełniła wszystkie przesłanki na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca. Wobec tego nie może być traktowana odmiennie niż inne podmioty krajowe przy nabywaniu nieruchomości. Podniosła, iż z działki nr [...] , wydzielona została działka o nr [...] stanowiąca przedmiot postępowania objętego zaskarżonym postanowieniem , oraz wydzielona została działka nr [...] . Wskazała, iż wydano szereg kolejnych orzeczeń administracyjnych, które zmierzają do zagospodarowania działki [...] w celach przemysłowych, na której zostanie wybudowany duży zakład produkcyjny. Zaznaczyła, iż działka [...] jest [...] -krotnie większa od działki będącej przedmiotem postępowania, a zatem nie może być podnoszony argument dążenia do koncentracji gruntów rolnych w gospodarstwach na terenie Gminy. Zdaniem skarżącej jest to rażący przykład nierównego traktowania stron. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył zasadę słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Skarżąca zaznaczyła, iż planowana przez nią inwestycja przyczyni się do zmniejszenia bezrobocia w Gminie. Szeroko rozumiany interes społeczny zostałby zaspokojony ze względu na utworzenie nowych miejsc pracy w Gminie. W tej sytuacji sprzeciw stanowi poważną szkodę dla gospodarki krajowej, a w szczególności dla przyszłego rozwoju Gminy K. Skarżąca podkreśliła, iż organ naruszył granice swobodnego uznania podczas wydawania zaskarżonego postanowienia nie wyjaśniając w sposób należyty zasadności przesłanek, którymi się kierował wydając zaskarżone postanowienie. Zaznaczyła, iż organ nie odniósł się do kwestii związanych z utworzeniem nowych miejsc pracy oraz powstania nowego źródła dochodów budżetowych. Ponadto nie rozważył zgodności inwestycji z ustaleniami tworzonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Podniosła, iż ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynika, że przedmiotowa działka znajduje się na terenach, które mają być przeznaczone na cele przemysłowe, zaś nabycie przez nią nieruchomości w celu wybudowania hali produkcyjnej jest zbieżne i zgodne z planami Gminy. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto organ odniósł się do zarzutów zwartych w skardze wskazując, iż kwestia wybudowania dużego zakładu produkcyjnego na działce rolnej nr [...] jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym, które nie ma wpływu na rolny charakter nieruchomości objętej wnioskiem. Ponadto zmiana sposobu zagospodarowania sąsiednich nieruchomości nie zmienia rolniczego przeznaczenia wnioskowanej działki nr [...] o pow. [...] ha. Organ podniósł, iż przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego, zaś z wypisu z rejestru gruntów wynika, iż działka [...] o pow. [...] ha stanowi grunt orny klasy IVa i V. Zaznaczył, iż studium warunków zagospodarowania nie stanowi prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku - postanowienie) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając skargę z tego punktu widzenia sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie jest wydawane w drodze decyzji administracyjnej, przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu również nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Sprzeciw ten jest wyrażany w ramach współdziałania organów, na podstawie art. 106 k.p.a., w formie postanowienia (art. 1 ust. 1a ww. ustawy). Postanowienia art. 1 pkt 1 i ust. 1a powyższej ustawy nie zawierają przesłanek uzasadniających wniesienie sprzeciwu przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Minister, załatwiając sprawę, kieruje się ogólną dyrektywą wynikającą z art. 7 k.p.a., a zatem powinien uwzględniać interes ogólny i słuszny interes obywatela. Ponadto nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje, zgodnie z art. 1 ust. 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, z zachowaniem przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości rolnej, należy przez to rozumieć nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. Stosownie do przepisu art. 461 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny [Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.] nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. W tym miejscu Sąd wskazuje, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem o rolniczym charakterze gruntu przesądza jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób jego aktualnego wykorzystywania (v. postanowienie SN z 28 stycznia 1999 r., sygn. akt III CKN 140/98, LEX nr 50652). Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych [tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.] gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Z kolei zgodnie z art. 9 ust.5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r. Nr 80 poz. 717) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego. Takim aktem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia, wobec treści z art. 6 ust. 1 ww. ustawy kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Wskazanie na powyższe uregulowania jest w sprawie konieczne, albowiem strona domagając się wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości podkreśla, iż planowany sposób zagospodarowania działki jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy które wskazuje, że przedmiotowa działka znajduje się na terenach, które mają być przeznaczone na cele przemysłowe, a także że co do sąsiedniej działki wydano szereg orzeczeń administracyjnych, zmierzających do jej zagospodarowania w celach przemysłowych. W świetle wskazanych wyżej uregulowań oraz niespornej w sprawie okoliczności, iż przedmiotowa nieruchomość nie jest aktualnie objęta planem zagospodarowania przestrzennego, należy zgodzić się z Ministrem Rolnictwa, który argumentując swoje stanowisko w tym zakresie wskazywał na brak wiążącego charakteru studium oraz to, iż zmiana sposobu zagospodarowania sąsiednich nieruchomości nie zmienia rolniczego przeznaczenia działki objętej wnioskiem. Wracając natomiast do zakresu orzekania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie niniejszej trzeba przypomnieć, iż jednolicie w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zakres i przedmiot stanowiska organu współdziałającego ograniczony jest nie tylko przedmiotem sprawy administracyjnej ale przede wszystkim zakresem zadań organu współdziałającego ( por. wyrok NSA z 20 listopada 1997r., V S.A. 2699/96, ONSA 1998/4/123). Zgodnie z ustawą z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej ( t.j. z 2003r. Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) zakresem działu rozwoju wsi objęte są m.in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne (art. 23 ustawy). Jak już wyżej wskazano Minister załatwiając sprawę kieruje się ogólną dyrektywą wynikającą z art. 7 k.p.a., zatem powinien uwzględniać interes ogólny i słuszny interes obywatela. Rozstrzygnięcie to nie może być jednak dowolne, a ocena czy sprzeciw Ministra nie naruszył art. 7 k.p.a. wymaga w tym konkretnym wypadku zdefiniowania pojęcia interesu ogólnego. Winno to, zdaniem sądu, odbyć się z uwzględnieniem treści cyt. art. 23 ustawy o działach administracji rządowej. Z kolei zasady kształtowania ustroju rolnego, zgodnie z art. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, uwzględniają konieczność poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałania nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. Jest też bezsporne, iż z art. 23 Konstytucji RP wynika, iż podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Reasumując: Minister Rolnictwa działając jako organ współdziałający zgodnie z art. 1 ust. 1 i 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej jest uprawniony, na podstawie art. 7 k.p.a. do uwzględnienia interesu społecznego poprzez odwołanie się do postanowień ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Wobec tego sąd podziela stanowisko organu, iż za zgłoszeniem sprzeciwu przemawiają interesy rolnictwa, gdyż nieruchomość ma charakter rolny, a w przypadku nabycia przez wnioskodawcę nie będzie wykorzystywana na cele rolne. Skarżąca spółka jednoznacznie wskazała we wniosku, iż zamierza przedmiotową nieruchomość przeznaczyć pod budowę hali produkcyjnej. Nie można zatem uznać za dowolne stanowiska Ministra, iż preferowanym nabywcą nieruchomości jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały na terenie gminy, w której położona jest nabywana nieruchomość i że wnioskodawca nie spełnia tych warunków. Sąd nie podzielił również argumentacji wnioskodawcy dotyczącej zarzucanego w skardze naruszenia przepisów procesowych, w tym zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 8,11,12, 77 i 107 k.p.a.), które mogłoby mieć wpływ na wynik postępowania. Wbrew twierdzeniom skargi organ odniósł się do kwestii studium zagospodarowania przestrzennego oraz planu miejscowego, którego w chwili orzekania było brak dla przedmiotowej nieruchomości. Jeśli chodzi natomiast o zarzut nieuwzględnienia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wpływu planowanej inwestycji na wzrost zatrudnienia i rozwój Gminy K, to należy uznać za trafny pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 1997 roku w sprawie V SA 2699/96, który zyskał także akceptację doktryny (Orzecznictwo Sądów Polskich nr 3, 1999, poz. 56, z glosą J. Borkowskiego) a mianowicie, że jeżeli przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska w formie opinii przez inny organ, to opinia ta nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego. Organ współdziałający przyczynia się do prawidłowego załatwienia sprawy przez inny organ, ale bez wkraczania we właściwość, zadania i kompetencje innego organu. Do zadań Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi należą zaś m.in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa i ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Dlatego też nie naruszył on zarzucanych przepisów k.p.a. ograniczając się do rozważenia kwestii związanych z jego zakresem orzekania. Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącego, uznając, iż nie spełniają one warunków z art. 106 § 3 p.p.s.a.; stosowne dokumenty nie zostały przez stronę złożone, poza tym w sprawie nie występowały istotne wątpliwości, które miałyby być wyjaśniane przez sąd. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego ani takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynika sprawy i z tych względów na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.