V SA/Wa 1621/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. G. kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 14.05.2005 r. F. G. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. W dniu 19.02.2006r. (przed wydaniem decyzji ) Wnioskodawca zmarł. Decyzją z dnia [...].03.2006r. przyznano F. G. wnioskowaną płatność bezpośrednią do gruntów rolnych w wysokości 11.142,29 zł; kwota została przelana na rachunek bankowy Wnioskodawcy. Decyzję odebrała żona zmarłego Wnioskodawcy M. G. z w dniu 27.03.2006r. Środki pieniężne zostały w całości rozdysponowane przez pełnomocnika, którym była żona Wnioskodawcy. O śmierci Wnioskodawcy Agencja została powiadomiona w dniu 27.04.2006r przez M. G.. Decyzją z dnia [...].07.2009r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. umorzył postępowanie w sprawie z wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005, złożonego przez F. G. Decyzją z dnia [...].10.2010r. Nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes Agencji") ustalił M. G. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 11.142,29zł. i zobowiązał ją do zwrotu powyższej kwoty wraz z odsetkami. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w związku z tym, że decyzja z dnia [...].03.2006r. o przyznaniu F. G. płatności do gruntów rolnych na rok 2005 nie mogła zostać stronie skutecznie doręczona z uwagi na jej śmierć, należy uznać, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, a zatem należy potraktować ją jako nieistniejącą. Tak więc Kierownik BP Agencji we W. nie jest związany wydaną przez siebie decyzją, a więc przekazane na jej mocy w dniu [...].04.2006r. na rachunek bankowy F. G. środki pieniężne w wysokości 11.142,29 zł zostały przekazane bez podstawy prawnej. Tym samym pobrana przez M. G. kwota została pobrana nienależnie. W decyzji wskazano stosowne przepisy, w tym m.in. art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, (Dz.Urz. (WE) z 2004 r. nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r.) – dale: "rozporządzenie Komisji nr 796/2004", który regulował kwestie zwrotu nienależnych płatności. Podkreślono także, iż nie upłynął jeszcze 10-letni okres przedawnienia, po którym nie trzeba zwracać płatności uznanej za nienależną, nadto podniesiono, że brak jest w sprawie przesłanki dobrej wiary, która powoduje, że okres przedawnienia ogranicza się do 4 lat (art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. G. podniosła, że już w dniu 10.03.2006r. złożyła w Biurze Agencji wyjaśnienia i ustnie poinformowała o śmierci męża. W dniu 27.04.2006 r. w związku z budową w gospodarstwie płyty gnojnej złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR we W. akt zgonu męża. Nikt jej nie pouczył, że płatność bezpośrednia będzie jej przysługiwać pod warunkiem złożenia stosownego wniosku na formularzu udostępnionym przez Agencję. Wskazała także, że nieprawidłowo zostało umorzone postępowanie z wniosku męża o przedmiotowe płatności wobec jego śmierci, a powinno być ono zawieszone do czasu wyjaśnienia, czy osoba należąca do kręgu spadkobierców ustawowych spełnia warunki do przejęcia płatności. Decyzją z dnia [...].01.2011r. Nr [...] Prezes Agencji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji I instancji organ wskazał ponadto, że ustawa z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004r. Nr 6 poz. 40) – dalej: "ustawa o płatnościach bezpośrednich" w art. 4 ust. 2 dopuszcza możliwość przyznania płatności spadkobiercy, który przejął posiadanie gospodarstwa rolnego w przypadku śmierci producenta rolnego, jednakże warunkiem niezbędnym jest złożenie stosownego wniosku do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył wniosek spadkodawcy. Podkreślono, że M. G. nie złożyła wniosku wymaganego przez art. 4 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy. Prezes Agencji wskazał, że zgodnie z art. 29 ust.1 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634) – dalej: "ustawa o ARiMR", ustalono kwotę nienależnie pobranych płatności. Na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy mają tu zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r.- Ordynacja podatkowa. Na powyższe rozstrzygnięcie M. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wniosła także o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy [...], zakończonej decyzją nr [...] z [...].11.2010r. (dotyczą płatności ONW) na okoliczność ustalenia daty powiadomienia przez nią Agencji o śmierci męża. Wskazała, że o fakcie śmierci współmałżonka powiadomiła osobiście Agencję w dniu 10.03.2006r, zaś pisemnie – w dniu 27.04.2006r, przesyłając akt zgonu. Nie pouczono jej wówczas o konieczności złożenia wniosku na stosownym formularzu. Ponadto, jako współwłaścicielka gospodarstwa rolnego uważała, że jest w pełni uprawniona do płatności. Zarzuciła naruszenie przez organ art. 7, 9 Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej: "k.p.a.". Ponadto w piśmie z dnia 12 sierpnia 2011r (data wpływu: 22 sierpnia 2011r.) Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z dwóch dokumentów, tj. • decyzji Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...].02.2011r., stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika BP we W. z dnia [...].07.2009r. o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005, złożonego przez Pana F. G., a także • decyzji Kierownika BP ARiMR we W. z dnia [...].04. 2011r. o przyznaniu na jej rzecz płatności bezpośrednich na rok 2005 w łącznej wysokości 11 142,29zł (JPO i UPO). Wyrokiem z dnia 25.08.2011 r. Sygn. akt V SA/Wa 502/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...].10.2010 r. W ocenie Sądu sprawa zwrotu nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, wypłaconych omyłkowo, wskutek zbiegu okoliczności innej osobie niż adresat decyzji, nie może być załatwiana w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego, a więc rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Należy do spraw cywilnych i rozstrzygana powinna być przez sąd cywilny na podstawie przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu. Wynika to – w ocenie Sądu - z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR a także art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 Wyrokiem z 20 marca 2013 r. Sygn. akt II GSK 2315/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W szerokim wywodzie prawnym, powołując się na przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacji podatkowej (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) NSA uznał, że adresatem decyzji wydanej w trybie w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji może być każdy, kto pobrał środki publiczne w kwocie nienależnej lub nadmiernej wynikającej ze stosunków publicznoprawnych. Przedmiotowy przepis nie ogranicza kręgu adresatów do osób, które płatność tę otrzymali. Innymi słowy Prezes Agencji ma możliwość ustalenia kwot nienależnie pobranych w stosunku do innych osób, które weszły w posiadanie środków pieniężnych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd nakazał również uwzględnić treść decyzji Kierownika BP ARiMR we W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. o przyznaniu M. G. płatności bezpośrednich na rok 2005 w łącznej wysokości 11.142,29 zł, na którą powołała się strona w złożonym piśmie z dnia 12 sierpnia 2011 r., a do którego zupełnie się nie odniesiono. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że sprawa dotyczy ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz żądania zwrotu powyższej kwoty wraz z odsetkami. Powyższa kwota została wypłacona w związku z wydaniem przez organ decyzji z dnia [...].03.2006r., którą przyznano F. G. wnioskowaną płatność bezpośrednią do gruntów rolnych za rok 2005r. w wysokości 11.142,29 zł. W dniu 19.02.2006r. (przed wydaniem decyzji ) Wnioskodawca zmarł. Decyzję odebrała żona zmarłego Wnioskodawcy M. G. Środki pieniężne wpłynęły na rachunek bankowy Wnioskodawcy i zostały w całości rozdysponowane przez pełnomocnika, którym była żona Wnioskodawcy. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. decyzją z [...].07.2009 umorzył postępowanie w sprawie z uwagi na jej bezprzedmiotowość z uwagi na śmierć wnioskodawcy. Następnie wydane zostały, będące przedmiotem niniejszej sprawy, decyzje Prezesa Agencji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności: z [...].10.2010r. i - po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - z [...].01.2011r. Kolejną decyzją z [...].02.2011r. Dyrektor Oddziału Regionalnego w T. stwierdził nieważność decyzji Kierownika BP ARiMR we W. z [...].07.2009r. umarzającej postępowanie w sprawie wniosku o przyznanie płatności. Z kolei decyzją z dnia [...].04.2011 r. Kierownik BP ARiMR we W.u przyznał M. G. płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok 2005 w wysokości 11.142,29 zł. W decyzji organ stwierdził, iż płatność została przez M. G. pobrana wcześniej - w związku z decyzją z dnia [...].03.2006r. Podsumowując, zaskarżoną decyzją z [...].01.2011r. Prezes Agencji żąda od skarżącej zwrotu kwoty nienależnie pobranej płatności w wysokości 11.142,29 zł, która to kwota została następnie uznana jako wypłata należności przyznanej skarżącej z mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z[...].04.2011 r. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 2 i 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, płatności bezpośrednie przysługują producentowi rolnemu, który jest posiadaczem gospodarstwa rolnego spełniającego określone wymogi i który złożył wniosek o przyznanie płatności w ustalonym prawem terminie. Płatności mają charakter przedmiotowy i odnoszą się do posiadanych gruntów rolnych. Wyjątek od przyznawania płatności producentowi rolnemu, który złożył wniosek jest przypadek, kiedy po złożeniu wniosku dojdzie do przeniesienia posiadania gruntów rolnych objętych tym wnioskiem. W ustawodawstwie krajowym kwestię następstw przejęcia posiadania gospodarstwa rolnego w omawianym zakresie reguluje art. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Powołany przepis dotyczy szczególnego przypadku, gdy płatność zostaje przyznana innemu podmiotowi niż ten, który złożył wniosek o przyznanie płatności. Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, w przypadku śmierci producenta rolnego płatność przysługuje spadkobiercy, który przejął posiadanie gospodarstwa rolnego i złożył wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył wniosek spadkodawcy. Z chwilą złożenia wniosku pomocowego, który zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. wszczyna postępowanie administracyjne, dochodzi do ukształtowania stosunku procesowego pomiędzy składającym wniosek a organem uprawnionym do rozpoznania złożonego żądania o przyznanie płatności. Wniosek o przyznanie płatności w związku z przejęciem posiadania gospodarstwa nie wszczyna nowego postępowania administracyjnego i nie zastępuje pierwotnego wniosku o płatność. Materialnoprawna konstrukcja przeniesienia prawa do dopłat na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich wywiera w sferze przepisów procesowych ten skutek, że stroną postępowania, a następnie adresatem decyzji administracyjnej staje się przejmujący. Także przedmiot tego wniosku, a więc żądane wypłacenia płatności do określonych gruntów rolnych, związany jest z zakresem zdefiniowanym przez pierwszego wnioskodawcę. W art. 4 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich ustawodawca w sposób wyraźny wskazuje, że przejmującemu nie jest wypłacana "nowa" pomoc, ale dochodzi do przyznania "płatności, której dotyczył pierwszy wniosek". Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że organy orzekające początkowo uznały, że skarżąca nie może skorzystać z dobrodziejstwa przepisu z art. 4 ust 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, ponieważ nie złożyła stosownego wniosku. Ostatecznie jednak Dyrektor Oddziału Regionalnego wycofując z obiegu prawnego decyzję Kierownika BP Agencji umarzającą postępowanie w sprawie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005, umożliwił Kierownikowi BP Agencji przeprowadzenie postępowania, czy w związku ze śmiercią wnioskodawcy spadkobierczyni spełnia warunki określone w powołanym przepisie art. 4 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich tj. czy przejęła w posiadanie gospodarstwo rolne i czy występuje z żądaniem przejęcia płatności. Wydając decyzję z [...].04.2011r. przyznającą skarżącej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005 Kierownik BP ARiMR przesądził, że skarżąca spełniła wymogi określone w art. 4 ust 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że płatność ustalona decyzją z dnia [...].03.2006 r. (wydaną na zmarłego F. G.) została pobrana przez Panią M. G., zatem środki przyznane niniejszą decyzją (tj. decyzją z [...].04.2011r.) uznaje się za zrealizowane. Zgodnie z tym co wywiedziono wcześniej, decyzja z [...].04.2011 przyznająca skarżącej płatności bezpośrednie na rok 2005 została wydana na wniosek o wszczęcie postępowania złożony przez zmarłego męża skarżącej w dniu 14.05.05 r. Przedstawiona wyżej konstrukcja prawna dotycząca przejęcia gospodarstwa rolnego w wyniku dziedziczenia pokazujebowiem, że postępowanie toczące się w stosunku do spadkobiercy jest kontynuacją postępowania wszczętego przez wnioskodawcę. Skoro więc przez cały czas toczyło się postępowanie w przedmiocie przyznania dopłat nie można uznać, że wypłacona wcześniej kwota jest nienależna, skoro ostateczna decyzją przyznano skarżącej kwotę w wysokości wcześniej wypłaconej. Wydanie decyzji z [...].02.2011r. stwierdzającej nieważność decyzji umarzającej postępowanie spowodowało, że wcześniejsza decyzja zobowiązująca do zwrotu nienależnie pobranych płatności utraciła swoją podstawę prawną, bowiem wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji umarzającej postępowanie spowodowało, że toczyło się nadal postępowanie w przedmiocie dopłat bezpośrednich za rok 2005. Ewentualna decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych płatności mogłaby być wydana dopiero wówczas, gdyby toczące się postępowanie zakończyło odmowa przyznania płatności albo przyznaniem płatności w niższej wysokości. W związku z tym co powiedziano powyżej, decyzja zobowiązująca skarżącą do zwrotu nienależnie pobranych płatności powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego a postępowanie w tym przedmiocie powinno zostać umorzone. Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej od organu, który podjął zaskarżoną decyzję, równowartość uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego.