V SA/Wa 1621/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi I. w Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...]. Przedmiotem skargi wniesionej przez I. P.S.A. w Z. (dalej "Skarżąca", "Spółka") jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z (...). lipca 2018 r. nr (...). utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z.z (...). maja 2018 r. nr (...). o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Oddział ZUS w Z. (...). marca 2018 r. wszczął kontrolę Skarżącej, będącej płatnikiem składek, poprzez doręczenie stosownego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Osoba upoważniona do reprezentowania Spółki (...). kwietnia 2018 r. wniosła o zawieszenie kontroli od (...).19 kwietnia 2018 r. do (...). maja 2018 r., tj. na czas przebywania na planowanym urlopie. Pismem z (...). kwietnia 2018 r. inspektor kontroli ZUS poinformował o przerwie w czasie trwania kontroli płatnika składek od (...). kwietnia 2018 r. do (...). maja 2018 r. Jednocześnie inspektor kontroli ZUS pismem z (...). kwietnia 2018 r. wezwał kontrolowanego płatnika składek do złożenia (...). maja 2018 r. wyjaśnień i przedłożenia dokumentów związanych z zakresem kontroli. Pismem z (...). maja 2018 r. inspektor kontroli ZUS powiadomił Skarżącą o wznowieniu zawieszonych okresowo czynności kontrolnych. Pismem z (...). maja 2018 r. Spółka przesłała wyjaśnienia będące odpowiedzią na pismo z (...). kwietnia 2018 r., które w swojej treści zawierały informację o wniesieniu sprzeciwu wobec czynności kontrolnych, na podstawie art. 59 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646, dalej "Prawo przedsiębiorców"). Decyzją z (...). maja 2018 r. nr jw. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z.odmówił Skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. W uzasadnieniu wskazał, iż wniesiony sprzeciw został oparty na niewłaściwej podstawie prawnej, jak również został wniesiony po upływie terminu określonego w ustawie z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm., dalej "u.s.d.g."). Pismem z (...). czerwca 2018 r. Spółka wniosła odwołanie. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z (...). lipca 2018 r. nr jw. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślono, że zgodnie z treścią art. 200 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 650), która weszła w życie w dniu 30 kwietnia 2018 r., kontrolę wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorcy wszczętą i niezakończoną przed dniem wejścia w życie Prawa przedsiębiorców prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Biorąc pod uwagę, że wszczęcie kontroli nastąpiło przed 30 kwietnia 2018 r., a więc przed dniem wejścia w życie Prawa przedsiębiorców, kontrola powinna być prowadzona w oparciu o przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wskazano, iż Spółka wniosła sprzeciw na podstawie ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. W momencie zaś wszczęcia kontroli obowiązywała ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. A zatem w toku jej trwania mają zastosowanie wyłącznie przepisy tej ustawy. Podniesiono, iż zgodnie z art. 84c ust. 3 u.s.d.g., sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli. Zdaniem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zarzut nierozpoznania sprzeciwu wobec wykonywania czynności kontrolnych, który w ocenie Spółki został złożony w terminie, licząc 3 dni od daty wezwania do przedłożenia umów handlowych, faktur VAT, wydruków rejestru sprzedaży VAT, nabycia towarów i dostaw, nie znajduje uzasadnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności: art. 84c ust. 1 i 3 w zw. z art. 79a ust. 8 u.s.d.g. poprzez błędne przyjęcie, że sprzeciw został złożony na podstawie nieobowiązujących przepisów (ze wskazaniem błędnej podstawy prawnej) oraz po upływie terminu określonego w ww. ustawie mimo, iż w obowiązujących przepisach brak jest wymogu określenia podstawy prawnej sprzeciwu na czynności kontrolne, a ponadto sprzeciw został złożony przez Skarżącą w przewidzianym przepisami terminie, po wezwaniu przez organ rentowy do przedłożenia umów handlowych, faktur VAT, wydruków rejestru sprzedaży VAT oraz nabycia towarów i dostaw, która to czynność wykracza poza zakres kontroli wskazany w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli; art. 84c ust. 9 i ust. 12 w zw. z art. 84c ust. 1 i art. 79 ust. 8 u.s.d.g. poprzez błędne przyjęcie, że nie było podstaw do zaniechania prowadzenia czynności kontrolnych, podczas gdy istniały przesłanki do odstąpienia od czynności kontrolnych z mocy prawa wobec nierozpoznania sprzeciwu w terminie; art. 79a ust. 6 pkt 6 i ust. 8 u.s.d.g oraz art. 86 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 1 i art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1778, ze zm., dalej "u.s.u.s."), poprzez błędne przyjęcie, że żądanie przedłożenia przez płatnika składek umów handlowych zawartych z innymi podmiotami gospodarczymi, oraz faktur VAT, rejestru sprzedaży, itp. nie wykracza poza zakres przedmiotowy kontroli wskazany w upoważnieniu z (...). marca 2018 r., podczas gdy problematyka relacji kontraktowych płatnika składek nie jest przedmiotem kontroli, a zawarte przez Skarżącą z innymi podmiotami umowy handlowe w żaden sposób nie odnoszą się do obowiązku ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego zatrudnionych osób, ani do kwestii rozliczania składek na te ubezpieczenia, jak również faktury VAT i rozrachunki z odbiorcami i dostawcami nie dotyczą tych kwestii, a tym samym nie mają żadnego znaczenia dla stwierdzenia prawidłowości obliczania składek oraz zgłaszania do ubezpieczeń tych osób; art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej "k.p.a.") oraz w zw. z art. 84c ust. 16 u.s.d.g., poprzez prowadzenie postępowania niezgodnie z zasadą praworządności, zasadą pogłębiania zaufania do obywateli, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności przesłanek oraz poprzez nie ustosunkowanie się Organu do wszystkich twierdzeń i argumentów podnoszonych przez Skarżącą w toku toczącego się postępowania oraz sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w sposób ogólnikowy i lakoniczny, nie odpowiadający kryteriom określonym w art. 107 k.p.a.; art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu na czynności kontrolne w zakresie żądania przedłożenia umów handlowych oraz związanej z tym dokumentacji rozliczeniowej (faktury VAT, rejestr sprzedaży, itp.) z powodu braku spełnienia przesłanek formalnych, tj. wniesienie sprzeciwu na podstawie nieobowiązujących przepisów ustawy - Prawo przedsiębiorców oraz wniesienie sprzeciwu po upływie terminu określonego w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, podczas gdy w obowiązujących przepisach brak jest obowiązku wskazywania podstawy prawnej wniesienia sprzeciw na czynności kontrolne i sprzeciw został skutecznie wniesiony w przewidzianym przepisami terminie, tj. po dokonaniu przez Kontrolującego czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów dotyczących kontroli przedsiębiorcy i po podjęciu czynności kontrolnych po przerwie. Powyższe zarzuty Skarżąca rozwinęła w motywach skargi. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swoje stanowisko w sprawie i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak również uregulowaniom prawa materialnego (por. wyrok NSA z 7 października 2002 r., sygn. akt II SA 2554/04). W myśl natomiast art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak stanowi art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. Zgodnie z literalnym brzmieniem ust. 2 art. 84c sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli. Z powyższych przepisów wynika, że sprzeciw uregulowany w art. 84c u.s.d.g. przedsiębiorca może wnieść po wszczęciu kontroli przez organ. Należy jednak podkreślić, iż sprzeciw to, z wyraźnej woli ustawodawcy, środek prawny, którym przedsiębiorca sprzeciwia się podjętym już czynnościom, wykonywanym przez organy z naruszeniem przepisów wskazanych w art. 84c ust. 1 powołanej wyżej ustawy. A zatem 3-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu należy odnieść zarówno do samego podjęcia/wszczęcia kontroli jak i wykonywania przez organy kontroli konkretnych czynności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż instytucja prawna sprzeciwu wobec czynności kontrolnych, to instrument pozwalający przedsiębiorcy reagować w sytuacji podjęcia i prowadzenia czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów regulujących zasady i tryb kontroli działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2012 r. I GSK 698/11). A zatem sprzeciw można wnieść wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów wskazanych w art. 84c ust. 1 u.s.d.g. Dopiero wykonanie przez organ określonej czynności z naruszeniem przepisów dotyczących kontroli przedsiębiorcy uruchamia tryb wniesienia sprzeciwu. Nie ma ani prawnej, ani faktycznej możliwości wniesienia sprzeciwu wobec czynności kontrolnych przed ich dokonaniem. Stanowisko organu, iż 3-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu należy liczyć wyłącznie od daty wszczęcia kontroli, podczas gdy sprzeciwem, z woli ustawodawcy, zostały objęte czynności wykonywane podczas kontroli, należy uznać za sprzeczne z regułami logiki i niczym nieuzasadnione. Rozpatrując ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę powyższy fakt i w ramach postępowania administracyjnego odniosą się do argumentacji strony skarżącej. Staranność przekazywania obywatelowi argumentów wykorzystywanych przy jej formułowaniu jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia, a tego w zaskarżonej decyzji zabrakło (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 629/00). Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności. Strona nie może być zdana w tym zakresie na swoje domysły. Organ powinien podjąć starania, aby strona została przekonana o zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że organ, działając na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpatrzenia sprzeciwu, nazywając to rozstrzygnięcie decyzją. Rozstrzygnięcie to zostało, wskutek złożonego odwołania, utrzymane w mocy decyzją zaskarżoną. W tym kontekście wskazać należy, że organ błędnie uznał, że odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze decyzji, bowiem jak stanowi art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to przysługuje zażalenie, stosownie do § 2 wskazanego artykułu. Reasumując Sąd stwierdza, iż z uwagi na przywołane wcześniej naruszenia przepisów art. 84c ust. 3 u.s.d.g. oraz art. 7, 11 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, koniecznym było uchylenie decyzji organów obu instancji. Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji będą zobowiązane do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Odniosą się także do podnoszonej przez Spółkę argumentacji. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.