V SA/Wa 1625/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant: specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z ... kwietnia 2010 r. nr ... utrzymująca w mocy decyzję własną z ... kwietnia 2009r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Decyzjami z ... lutego 2006 r. ...stycznia 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Ł., w odpowiedzi na wnioski skarżącej, przyznał M. O. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005 i 2006. Decyzją z ... lutego 2006 r. przyznano wnioskowaną płatności do powierzchni ... ha w kwocie ... złotych, natomiast decyzją z ... stycznia 2007r. przyznano wnioskowaną płatność do powierzchni ... ha w kwocie ...złotych. Następnie w dniu ... maja 2007 r. M. O. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Ł. kolejny wniosek o przyznanie płatności z powyższego tytułu na 2007 rok. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z ... czerwca 2008r. Kierownik Biura Powiatowego w Ł. odmówił przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli wynosiła ...%. Decyzją z... sierpnia 2008r. Dyrektor L. o Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. uchylił zaskarżoną odwołaniem decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia Kierownik Biura Powiatowego w Ł. decyzją z ... grudnia 2008r. odmówił przyznania wnioskowanych płatności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli wynosiła ...%. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L., w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z ... czerwca 2009 r. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z ... sierpnia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego w Ł. ponownie odmówił przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2007 r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z ... lutego 2010 r. Zawiadomieniem z ... marca 2009 r. poinformowano skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu ONW przyznanych decyzjami Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z ... lutego 2006 r. oraz z ... stycznia 2007 r. Decyzją z ... kwietnia 2009 r. Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalił M. O. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW za lata 2005 i 2006 w łącznej wysokości ... złotych. Decyzją z ... kwietnia 2010 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z ... kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż skarżąca zaprzestała działalności rolniczej na gruntach objętych zobowiązaniem ONW. W wyniku kontroli bowiem ustalono, iż powierzchnia na której prowadzona była działalność rolnicza wynosiła ... ha. W związku z czym zainteresowana nie dotrzymała zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych będących w jej posiadaniu i położonych na obszarach ONW, przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wyjaśnił również, że zgodnie § 9 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) w przypadku zaniechania działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem producent rolny zwraca całość płatności ONW, za cały okres jej pobierania, jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi mniej niż hektar. Organ wyjaśnił, że zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze (art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001). W niniejszej sprawie przepisy te nie mają zastosowania, ponieważ wypłata płatności z tytułu ONW za rok 2005, uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła w dniu ... marca 2006 r., natomiast decyzja o ustaleniu skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW, została doręczona w dniu ... kwietnia 2009 r., a więc przed upływem dziesięciu lat od daty płatności. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 49 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 oraz art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez stronę skarżącą nienależnie pobranych płatności ONW za łata 2005 - 2006. Organ wyjaśnił, iż celem wyjątków od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, określonych w art. 49 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 oraz art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, gdy błąd ARiMR spowodował wypłatę nienależnych płatności i jednocześnie brak było możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika. M. O. na powyższą decyzję z ... kwietnia 2010 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca wyjaśniła, iż sporny grunt uprawiała od ponad dziesięciu lat. Początkowo jako posiadacz zależny (ziemia należała do jej rodziców), a po wydaniu postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z ... lutego 2003 r. o podziale spadku, jako posiadacz samoistny ... części gruntu i posiadacz zależny ... części, gdyż żaden ze spadkobierców nie był zainteresowany uprawianiem tego gruntu. Spadkobiercy powierzyli skarżącej dalszą uprawę gruntu i ponoszenie kosztów związanych z utrzymaniem przedmiotowych gruntów. Wskazała także, iż jej ojciec – Z. Z. aktem notarialnym z ... listopada 2004 r. przekazał swoje udziały w wysokości ... skarżącej. W związku z tym skarżąca stwierdziła, iż stała się posiadaczem samoistnym ... części przedmiotowego gruntu i posiadaczem zależnym pozostałej części gruntu. Pozostali współwłaściciele nie zgłaszali sprzeciwu. Wyjaśniła także, iż na lata 2005-2006 składała wnioski o dopłaty do gruntów rolnych, złożyła również wniosek o dopłaty na 2007 r., jednakże na wiosnę 2007 roku obsiała tylko działki nr ... i ..., na części pozostałych działek zboże zasiał Z. Z. (spadkobierca w ... części gruntu), który również złożył wniosek w Biurze Powiatowym ARiMR w Ł. o przyznanie płatności na 2007 r. do całego gruntu będącego w posiadaniu skarżącej. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja narusza art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 § 1 i § 2, art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Strona podniosła, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyjmując wniosek Z. Z. o przyznanie płatności do gruntów rolnych bez wymaganych dokumentów (dotyczących tytułu prawnego do gruntów) naruszył art. 7 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. Tym samym zostały również naruszone art. 21, art. 46 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Strona podniosła, że Prezes ARiMR przed wydaniem decyzji uniemożliwił jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie żądań, czyli ograniczył jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Dodatkowo skarżąca podkreśliła, iż nie naruszyła art. 10 ust. 6 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, gdyż w trakcie trwania zobowiązania ONW, nikomu nie przekazała posiadanych przedmiotowych działek w jakiejkolwiek formie. Zwróciła również uwagę, iż organy na podstawie tego samego materiału dowodowego różnie orzekały co do wielkości użytkowanych przez nią gruntów. Mianowicie w odniesieniu do dopłat ONW do gruntów na 2007 rok Kierownik Biura Powiatowego ARiMR orzekł, iż użytkowała ona ... ha gruntu (decyzja z ... czerwca 2008 r.), następnie po uchyleniu tej decyzji orzekł, iż użytkowała ona ... ha gruntu (decyzja z... grudnia 2008 r.). Natomiast w odniesieniu do dopłat na 2008 r. organ stwierdził, że skarżąca użytkuje grunty rolne o łącznej powierzchni ... ha (decyzja Dyrektora Oddziału jako organu II instancji z ... maja 2010 r.). Dlatego też, jej zdaniem należy w niniejszej sprawie zastosować art. 93 § 1 Kodeksu cywilnego i uznać, iż warunek 5 letniego prowadzenia działalności rolniczej na gruntach ONW został spełniony. Zdaniem skarżącej powyższe świadczy o tym, że urząd manipuluje dowodami oraz nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, zgodnie z § 1 art. 77 k.p.a. W związku z powyższym podniosła również zarzut przedwczesnego wydania skarżonej decyzji, gdyż Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR (działający w imieniu Prezesa ARiMR) wskazał, iż użytkowała ona mniej niż 1 ha (... ha) gruntu, natomiast obecnie w odniesieniu do dopłat na 2008 r. wskazał, przy niezmienionym stanie faktycznym, iż użytkowała ona ... ha gruntów. Zdaniem skarżącej bezzasadne jest żądanie zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2005-2006 z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przyjmując za podstawę to, że skarżąca jest w posiadaniu gruntów o powierzchni mniejszej niż ... ha. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie organ wszczął postępowanie z urzędu i ustalił skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na lata 2005 i 2007. Jako uzasadnienie faktyczne organ wskazał, że skarżąca pobrała płatności za w/w okres w oparciu o dwie decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia ... lutego 2006 r. i ... stycznia 2007 r. wydane na wniosek zainteresowanej. Natomiast trzeci wniosek o płatności na rok 2007 został załatwiony decyzją odmowną z dnia ... czerwca 2008 r. wydaną przez ten sam organ. Dalej organ stwierdził, że z "analizy zebranej dokumentacji w sprawie wynika, iż powierzchnia, na której prowadzona jest działalność rolnicza wynosi ... ha". Jest to cały stan faktyczny wskazany przez organ. Na jego podstawie nastąpiły rozważania prawne co do niedotrzymania przez skarżącą 5 letniego okresu zobowiązania prowadzenia działalności rolniczej oraz zmniejszenia powierzchni, na której prowadzona jest ta działalność poniżej prawnego minimum ... ha. W zasadzie całe uzasadnienie decyzji poświęcone jest rozważaniom prawnym. Sąd podnosi, iż aby dokonać prawidłowych rozważań prawnych musi być najpierw ustalony stan faktyczny. Ten stan faktyczny musi polegać na wskazaniu ustalonych faktów, dowodów uzasadniających zaistnienie wskazanej okoliczności. W uzasadnieniu dotyczącym stanu faktycznego i dowodów, na których ten stan został oparty organ musi również odnieść się do innych przeprowadzonych dowodów, którym odmówił wiarygodności bądź mocy dowodowej. Wymaga tego treść art. 107 § 1 i § 3 kpa oraz logiczność rozumowania, że tylko ustalone, wyjaśnione fakty mogą być podstawą ustalenia ich znaczenia według normy prawnej. W przedmiotowej sprawie tego zabrakło. Organ powołując się na zaprzestanie prowadzenia przez skarżącą działalności rolniczej na obszarach objętych zobowiązaniem z ONW wskazał na decyzję z dnia ....06.2008 r. odmawiającą płatności na 2007 r. Tymczasem z akt sprawy wynika, że decyzja ta wydana w innej sprawie, nie istniała na datę wydawania przez organ obu decyzji w niniejszej sprawie. Decyzja Kierownika Biura Powiatowego z ...06.2008 r. została uchylona decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w L. z dnia ...08.2008 r. i sprawa wróciła do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika również, że ponownie wydana decyzja też była uchylona i sprawa jeszcze raz wracała do pierwszej instancji. Na datę wydania zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie istniała drugoinstancyjna decyzja w sprawie płatności ONW na 2007 r. z dnia ...02.2010 r. zaskarżona wg oświadczenia skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. W tych warunkach powoływanie się na ustalenia dokonane nieistniejącą decyzją z dnia ...06.2008 r. jest błędem w ustaleniach faktycznych niniejszej sprawy. Natomiast stwierdzenie organu, że istniejące dokumenty wskazują, iż powierzchnia, na której prowadzona jest działalność rolnicza wynosi ... ha, nie jest wystarczającym uzasadnieniem faktycznym w świetle art. 107 kpa. Sąd nie może dokonać kontroli co do prawidłowości działań organu w tym zakresie. Rola Sądu jest rolą kontrolną, a w niej nie jest możliwe dokonywanie ustaleń faktycznych w sprawie zamiast organu. Nie może być tak, że organ gromadząc w sprawie dokumenty, przeprowadzając czynności dowodowe, nie odniesie się do nich w uzasadnieniu decyzji w żaden sposób pozostawiając Sądowi rolę zebrania, odczytania i oceniania tych czynności. Jest to sprzeczne zarówno z art. 77, 80 i art. 107 kpa jak i art. 1 § 1 i § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tych warunkach wobec zaistnienia zarówno błędu w ustaleniach faktycznych (przywoływanie nieistniejącej decyzji) jak i braku wskazania i omówienia pozostałych faktów sprawie, przy zarzutach skarżącej, że różnie powierzchnia była ustalana od ... ha przez ... ha do ... ha (ta ostatnia za rok 2008) należało stwierdzić, że organ naruszył przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Naruszenie art. 77, 80 i 107 kpa dało podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien wskazać fakty i dowody je potwierdzające, wyjaśnić okoliczności wskazujące na potrzebę wydania decyzji w niniejszej sprawie. Mając na uwadze wskazane wady decyzji oraz uchybienia przepisom postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.