V SA/Wa 1629/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...) w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie na rzecz W. S. kwotę 182 zł (sto osiemdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W.S. (dalej także jako "skarżący") złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 wraz z załącznikami graficznymi. W dniu [...] sierpnia 2016 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzono wizytację terenową w ramach realizowanej kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w ramach której zidentyfikowano deklarowane działki rolne, dokonano ich pomiaru oraz sporządzono zdjęcia w miejscach charakterystycznych. W wyniku kontroli stwierdzono: – powierzchnię działki rolnej B1 w wysokości 2,45 ha wobec deklarowanej powierzchni 3,32 ha. powierzchnię działki rolnej K1 w wysokości 0,70 ha wobec deklarowanej we wniosku powierzchni 0,73 ha, – powierzchnię działki rolnej L1 w wysokości 0,00 ha wobec deklarowanej powierzchni 0,22 ha, zastosowano kod DR18, który oznacza brak użytkowania- kontrolujący stwierdzili wieloletni nieużytek, – powierzchnię działki rolnej M1 w wysokości 0,48 ha wobec zadeklarowanej powierzchni 0,55 ha, – powierzchnię działki rolnej N1 w wysokości 0,26 ha wobec zadeklarowanej powierzchni 0,33 ha, – powierzchnię działki rolnej O1 w wysokości 0,65 ha wobec zadeklarowanej powierzchni 0,45 ha, – powierzchnię działki rolnej R1 w wysokości 0,51 ha wobec zadeklarowanej powierzchni 0,94 ha, – powierzchnię działki rolnej T1 w wysokości 0,77 ha wobec zadeklarowanej powierzchni 0,84 ha, – powierzchnię działki rolnej V1 w wysokości 0,13 ha wobec zadeklarowanej powierzchni 0,26 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. (dalej: "Kierownik Biura") decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2016 w wysokości 4528,80 w ramach wariantu 1.1 zrównoważony sposób gospodarowania do powierzchni 13,92 ha wobec deklarowanej 14,59 ha oraz odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000 ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji podnosząc, że wszystkie dane deklarowane były we wniosku ze starannością po wykonaniu pomiaru. Do odwołania załączył operat techniczny. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. (dalej: "Dyrektor Oddziału", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej zadeklarowano powierzchnię 14,59 ha w ramach wariantu 1.1 zrównoważony sposób gospodarowania oraz powierzchnię 3,32 ha w ramach wariantu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000. W wyniku kontroli ustalono zaś, że powierzchnia kwalifikująca się do objęcia płatnościami wynosi odpowiednio 13,59 ha oraz 2,45 ha. Zaznaczył, iż dokonał ponownej analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym załączonego operatu szacunkowego działek nr ewidencyjny [...], [...] oraz [...] i w jego ocenie, kontrola na miejscu z dnia [...] sierpnia 2016 r., przeprowadzona została w sposób prawidłowy. Ustalenia kontroli odzwierciedlają stan faktyczny działek w dniu kontroli, pomierzone działki zostały pomniejszone o fragmenty gruntów niekwalifikujących się do płatności. Z czynności kontrolnych sporządzony został materiał dowodowy z oznaczeniem terenów niekwalifikujących się do pomocy oraz materiałem fotograficznym przedstawiającym stan działek. Materiał fotograficzny wykonany został w miejscach oznaczonych na szkicach ze wskazaniem kierunku wykonania zdjęcia. Zdaniem Dyrektora Oddziału przedstawiony przez skarżącego operat szacunkowy nie stanowi kontr dowodu do wyników z kontroli na miejscu i nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy z dwóch powodów: – wykonujący na zlecenie skarżącego pomiar geodeta nie posiada uprawnień do dokonywania oceny powierzchni gruntów w ramach warunków jakie kwalifikują je do objęcia pomocą rolnośrodowiskową. Dokonany pomiar wskazuje jedynie użytki rolne bez uwzględnienia specyficznych wymogów związanych z danym wariantem rolnośrodowiskowym. Analiza załączonego szkicu prowadzi zaś do wniosku, że dokonano pomiaru fragmentów gruntu wyłączonych z pomocy przez wizytację ARiMR; – ocena i pomiar gruntów wykonany został po upływie trzech i pół miesiąca po przeprowadzonej kontroli w gospodarstwie przez ARiMR. Stan gruntu w tym okresie czasu ulec mógł zmianie poprzez chociażby podjęcie przez wnioskodawcę stosownych czynności agrotechnicznych. Zdaniem Dyrektora Oddział dowód przedstawiony przez wnioskodawcę w postaci operatu szacunkowego wbrew jego twierdzeniom świadczy o nierzetelności deklaracji zawartej we wniosku albowiem określa powierzchnie użytków rolnych znacznie mniejszą niż zawarta deklaracja we wniosku. Organ II instancji podkreślił, że organy ARiMR umożliwiły rolnikowi w zapoznanie się z raportem kontroli oraz złożenie zastrzeżeń do niego przed podjęciem decyzji w sprawie. Jeśli bowiem podmiot kontrolowany nie zgadza się z wynikami kontroli zawartymi w raporcie z czynności kontrolnych, może zgłosić jednostce kontrolującej umotywowane uwagi na piśmie co do wyników kontroli zawartych w tym raporcie, w terminie 14 dni od dnia otrzymania kopii raportu z czynności kontrolnych, chyba że bezpośrednio po zakończeniu czynności kontrolnych podmiot kontrolowany zgłosił kontrolującym umotywowane uwagi co do wyników kontroli zawartych w tym raporcie. Nadto osoby wykonujące czynności kontrolne mają prawo do: 1) wstępu na grunty i do obiektów związanych z działalnością, której dotyczy pomoc albo pomoc techniczna; 2) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli; 3) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kserokopii oraz zabezpieczenia tych dokumentów; 4) sporządzenia dokumentacji fotograficznej z przeprowadzonej kontroli; 5) pobrania próbek do badań. Z kolei podmiot kontrolowany umożliwia kontrolującym sprawne wykonywanie czynności kontrolnych. Z tego też powodu fakt wykonywania przez inspektorów czynności kontrolnych w gospodarstwie skarżącego, stanowił realizację czynności służbowych, do których inspektorzy terenowi mieli podstawy prawne. Dalej organ odwoławczy podał, że powierzchnię działek rolnych mierzy się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Unii normy techniczne. Właściwe organy mogą wykorzystywać teledetekcję oraz techniki globalnych systemów nawigacji satelitarnej (GNSS) tam, gdzie jest to możliwe. Jedna wartość bufora tolerancji powinna być zdefiniowana dla wszystkich pomiarów powierzchni wykonanych z wykorzystaniem GNSS lub orto-zobrazowań. Do tego celu stosowane narzędzia pomiarowe powinny być zwalidowane o przynajmniej jedną klasę bufora tolerancji niżej niż jedna wartość. Jednakże jedna wartość tolerancji nie może przekraczać 1,25 m. Maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może w żadnym przypadku przekraczać 1,0 ha w wartościach bezwzględnych. Dyrektor Oddziału uważa, że kontrola przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego spełnia powyższe kryteria, a szerokość strefy buforowej (tolerancji), jak wynika z tabeli XI. Wyniki kontroli działek rolnych. 05.Dane z kontroli - kolumna 5, wynosi 1,25 m zgodnie z art. 38 ust. 2 rozporządzenia UE nr 809/2014. Tym samym stwierdzone nieprawidłowości wynikają bezpośrednio ze stanu faktycznego stwierdzonego w trakcie wykonywanych czynności kontrolnych w gospodarstwie wnioskodawcy i nie były wynikiem błędnych pomiarów, niewłaściwej metody wykonywania pomiarów czy też złych intencji urzędników dokonujących pomiary. Skarżący zaś nie wykazał, że raport z czynności kontrolnych z dnia [...].08-02.09.2016 r. zawiera wady lub błędy mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Dyrektor Oddziału podkreślił, że aby uzyskać pełną kwotę wsparcia należy utrzymywać w gospodarstwie całe zadeklarowane we wniosku powierzchnie działek rolnych we właściwym stanie. W.S. zaskarżył powyższą decyzję Dyrektora Oddziału do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając brak dokonania analizy całego stanu faktycznego sprawy. Skarżący podał, że w ramach wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - NATURA 2000 zadeklarował do płatności działkę B1 o powierzchni 3,32 ha, natomiast zdaniem kontrolujących powierzchnia tej działki wynosi 2,45 ha, tj. jest mniejsza o 0,87 ha co oznacza, że różnica stanowi 35,51%. Zaznaczył, że pomiar tej samej powierzchni wykonywany przeze niego rokrocznie przed złożeniem wniosku wskazuje powierzchnie 3,32ha. Ponadto ARiMR wykonując kontrolę kwalifikowalności działek w 2014 r. metodą foto nie stwierdziła żadnych uchybień powierzchni ani w sposobie realizowania zobowiązań rolnośrodowiskowych. Dla upewnienia się i udokumentowania pomiarów skarżący zlecił Firmie G. wykonanie operatu technicznego dla trzech działek ewidencyjnych tj. [...], [...], [...]. Sporna działka [...], na której realizuje wariant 5.1, wg. ww. operatu technicznego ma powierzchnie 2,75 ha, czyli też inną niż deklarowana (3,32 ha) ale wyliczona różnica procentowa jest znacznie niższa i nie pozbawia skarżącego płatności do tej działki. Zlecając odpłatne wykonanie operatu technicznego - pomiar użytków rolnych - uprawnionemu geodecie skarżący chciał, by podawana przeze mnie wielkość działek rolnych była jak najbardziej zbliżona do rzeczywistej. Zaznaczył że działka [...] znajduje się na wyspie, ma nieregularny kształt z licznymi zakrzaczeniami, co uprawnia do kwalifikowania jej jako siedlisko lęgowe ptaków - NATURA 2000. Powierzchnia działki jest zróżnicowana i uzależniona m.in. od poziomu okalającej ją wody. Dokonanie pomiaru powierzchni rolnej na tej wyspie jest bardzo skomplikowane i trudno jest uzyskać dwa identyczne pomiary. Skarżący nie zgodził się z organem, który zakwestionował też kwalifikacje geodety sporządzającego urzędowy operat. Geodeta dokonał - tak samo jak ARiMR - tylko pomiaru działki rolnej. Kończąc skarżący dodał, że Agencja zarówno w kontroli na miejscu jak i w materiale dowodowym, czy też wydając decyzję w obu instancjach nie uwzględniła wymogów, jakie są konieczne do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000. W wymogach w tym działaniu określono czas na wykaszanie działki rolnej od [...] sierpnia do [...] września na wysokość od 5-15 centymetrów. Podczas kontroli w dniu [...] sierpnia stwierdzono wieloletni nieużytek, tymczasem tego dnia działka mogła być i musiała być, dla ochrony wylęgów ptaków, zarośnięta i przypominać wieloletni nieużytek. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. poz.1066 j.t. ze zm. ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 j.t. ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego czy w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Sąd, kierując się tymi przesłankami uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż zostały w niej wskazane. Zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej. Decyzja ta została wydana w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na 2016r. Ze wskazanych w niej ustaleń faktycznych nie wynika, że dotyczy ona płatności w ramach kontynuacji programu rolnośrodowiskowego rozpoczętego przez skarżącego w poprzednim Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich, tj. na lata 2007 – 2013r. ( wskazują na to tylko przywołane przez organ przepisy prawne). Obecny Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 -2020 jest regulowany ustawą krajową z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 ( Dz. U. z 2017r. poz. 562.j.t. ze zm., dalej ustawa o wspieraniu rozwoju 2014 – 2020). Wymieniona ustawa poza przepisami materialnymi, w tym art. 3 ust.1 pkt 10 lit a przewidującym płatność rolno- środowiskowo- klimatyczną, zawiera również przepisy proceduralne i kompetencyjne. Grupa tych ostatnich przepisów (proceduralnych i kompetencyjnych) ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Zasadą jest, że w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego stosowane są aktualne przepisy proceduralne i kompetencyjne. Wśród tych przepisów jest art. 26 ust. 1, który stanowi o tym, że pomoc w ramach tego działania jest przyznawana w drodze decyzji. Są też przepisy, stanowiące o odrębnościach w postępowaniu dowodowym oraz przepisy, które stanowią o możliwości rozszerzenia zakresu decyzji. Nie ma natomiast wśród nich regulacji stanowiącej co powinna zawierać decyzja. Skoro nie ma takiego przepisu w tej ustawie, to zastosowanie ma przepis art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postepowania administracyjnego ( Dz. U. z 2017r. poz. 1257 j.t. ze zm., dalej k.p.a.). Według jego treści decyzja powinna zawierać nie tylko rozstrzygnięcie ale także uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne zaś powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wymóg ten jest wzmocniony zasadą prawdy obiektywnej, wymienionej w ustawie o wspieraniu rozwoju 2014 – 2020, w art. 27 ust.1 pkt.1 i pkt.2. Według jego treści: " Art. 27. 1. W postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy". Oznacza to, że decyzja administracyjna, w której pomniejszono płatność lub odmówiono przyznania wymienionej płatności powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie, w którym ustalony stan faktyczny sprawy będzie oparty na wskazanych i omówionych dowodach, w sposób pozwalający na skontrolowanie toku rozumowania i oceny organu. Tego w przedmiotowej sprawie zabrakło. Kontrolowana decyzja zawiera ustalenie, że zgłoszony przez skarżącego obszar do płatności rolnośrodowiskowej jest większy od obszaru stwierdzonego w toku kontroli przeprowadzonej w dniach [...] sierpnia – [...] września 2016r. w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Powołuje się na raport z tej kontroli i na pisemną odpowiedź organu z dnia [...] stycznia 2017r., udzieloną skarżącemu w wyniku zgłoszonych przez niego zastrzeżeń z dnia [...] grudnia 2016r., zawierających załącznik w postaci operatu technicznego sporządzonego przez uprawnionego geodetę G.K. Organ nie uznaje wyniku tego operatu i wskazuje na większe możliwości działania osób kontrolujących obszar z ramienia organu. Nie jest to spełnienie wymagań zawartych w wyżej wskazanych przepisach. Zarówno w pisemnej odpowiedzi na zastrzeżenia skarżącego, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zostały użyte ogólnikowe stwierdzenia. Zaskarżona decyzja zawiera zapis: ". W wyniku podjętych czynności organ II instancji ustalił, że kontrola na miejscu z dnia [...].08.2016r., przeprowadzona została w sposób prawidłowy. Ustalenia kontroli odzwierciedlają stan faktyczny działek w dniu kontroli. Pomierzone działki zostały pomniejszone o fragmenty gruntów niekwalifikujących się do płatności. Z czynności kontrolnych sporządzony został materiał dowodowy z oznaczeniem terenów niekwalifikujących się do pomocy oraz materiałem fotograficznym przedstawiającym stan działek. Materiał fotograficzny wykonany został w miejscach oznaczonych na szkicach ze wskazaniem kierunku wykonania zdjęcia". Podobnie jest w pisemnej odpowiedzi na zastrzeżenia skarżącego do wyniku kontroli. Organ również użył określenia typu: " po... przeanalizowaniu dokumentacji fotograficznej .....oraz porównaniu z pomiarem działki przez geodetę stwierdzono, iż pomiar wykonany przez inspektorów ARiMR został wykonany prawidłowo. Pomiar wykonany przez wynajętego geodetę obejmował w wielu miejscach zakrzaczenia, samosiewki drzew, wieloletnie niewykoszenia. Pomiar inspektorów ARiMR wykonany był z pominięciem tych elementów". Użyte ogólnikowe sformułowania bez określenia numeru fotografii, bez wskazania miejsc (np. na szkicach czy przez szczegółowy opis) nieobjętych kwalifikowalnością w odniesieniu do dowodu złożonego przez skarżącego, daje podstawę do uznania, iż zarówno niewystarczająco rozpoznano zastrzeżenia do protokołu kontroli, jak również niewystarczająco odniesiono się do materiału dowodowego, złożonego przez skarżącego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przepis art. 27 ust.1 pkt.2 ustawy o wspieraniu rozwoju na 2014- 2020 stanowczo wymaga wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego znajdującego się w danej sprawie. Nie można uznać, jak tego oczekuje organ, że rozpoznanie zastrzeżeń do wyniku kontroli, zwalnia go, w tej konkretnej sprawie, od analizy dowodu złożonego przez skarżącego, tj. operatu technicznego. Taka sytuacja wystąpiłaby, gdyby rozpoznanie zastrzeżeń nie było iluzoryczne. Niestety odpowiedź na zastrzeżenia spełnia tylko wymagania formalne. Jest odpowiedzią samą w sobie. Nie zawiera natomiast, poddającej się kontroli, wypowiedzi merytorycznej w odniesieniu do merytorycznych wyliczeń powierzchni działek, dokonanych przez osobę mającą profesjonalne przygotowanie do pomiarów gruntu. Skoro został złożony wyrys tych gruntów z wyliczeniami powierzchni, to organ winien odnieść się do tego dokumentu w sposób szczegółowy. Odwołanie się do zdjęć powinno być konkretne poprzez wskazanie ich numerów, punktów położenia działki. Wtedy taka odpowiedź mogłaby być dowodem, który wskazywałby na ustalony stan faktyczny sprawy. Skoro tego zabrakło, to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powinna nastąpić analiza przedłożonego przez stronę dowodu w sposób pozwalający na prześledzenie toku rozumowania i wnioskowania organu. W tym miejscu wskazać też należy, że aczkolwiek raport z kontroli odwołuje się do zdjęć terenu, to akta administracyjne przedstawione sądowi nie zawierają żadnych zdjęć, ani w formie papierowej, ani w formie elektronicznej. Przypomnieć należy, że kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzono w toku trwania niniejszego postępowania o płatność rolnośrodowiskową. Ponadto w odwołaniu od decyzji skarżący powoływał się na złożony przez niego dowód w postaci ww. operatu technicznego. W tych warunkach sąd uznał, iż organ dopuścił się naruszenia przepisów proceduralnych, tj. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 27 ust.1 pkt.1i 2 ustawy wdrożeniowej 2014 – 2020, w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę powyższe wskazania. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. lit .c p.p.s.a, orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.