V SA/Wa 1631/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant - sekr. sąd. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] na rozstrzygnięcie Ministra Energii z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę. Przedmiotem skargi Wspólnoty Mieszkaniowej (...) (dalej jako: "Skarżąca" lub "Wnioskodawca") jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Energii z dnia (...) sierpnia 2019 r. znak (...) w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn.: "Ocieplenie stropu i ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego wielorodzinnego". Projekt ten został złożony w ramach konkursu nr (...), Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko 2014-2020, Oś priorytetowa I Zmniejszenie emisyjności gospodarki, Działanie 1.3 Wspieranie efektywności energetycznej w budynkach, 1.3.2 Wspieranie efektywności energetycznej w sektorze mieszkaniowym. Pismem z dnia (...) lipca 2019 r., nr (...);(...) Instytucja Wdrażająca (dalej: IW), którą w niniejszej sprawie jest Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej poinformowała Wnioskodawcę o niezakwalifikowaniu do wsparcia projektu z uwagi na brak spełnienia kryterium merytorycznego II stopnia nr 5 – Gotowość organizacyjno-instytucjonalna projektu w obszarze zawierania umów. IW wyjaśniła, że zgodnie z § 11 ust. 23 i 25 Regulaminu konkursu zamkniętego nr (...) Poddziałania 1.3.2 Wspieranie efektywności energetycznej w sektorze mieszkaniowym (dalej Regulamin konkursu), warunkiem uzyskania oceny pozytywnej jest uzyskanie w ramach oceny merytorycznej I stopnia co najmniej 30% maksymalnej liczby punktów możliwych do uzyskania (minimum punktowego wynoszącego 17 pkt) oraz pozytywny wynik oceny merytorycznej II stopnia. Wszystkie projekty, które nie osiągnęły minimum punktowego oraz projekty, które nie spełniają przynajmniej jednego kryterium merytorycznego II stopnia otrzymują ocenę negatywną i nie są umieszczane na liście projektów wybranych do dofinansowania. W zakresie negatywnie ocenionego kryterium nr 5 IW wskazała, że przekazana wraz z wnioskiem o dofinansowanie dokumentacja nie zawiera procedur, które spełniają wszystkie wymagania wynikające z Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020. W proteście z dnia (...) lipca 2019 r., Skarżąca stwierdziła, iż w projekcie występują zadania o różnym poziomie kosztów. W związku z tym, w zależności od zadania sposób wyboru wykonawcy jest różny, jednakże zawsze zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020. Dla zadań o wartości 20 tys. zł – 50 tys. zł netto włącznie będzie to rozeznanie rynku, Powyżej 50 tys. zł netto – zasada konkurencyjności. Skarżąca wskazała, że przesłała do Instytucji Organizującej Konkurs (Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej) "Oświadczenie dotyczące zamówień publicznych" (Załącznik nr 26 do Wniosku o dofinansowanie), w którym zgodziła się, iż umowy z wykonawcami dla zadań objętych projektem, do których nie mają zastosowania przepisy prawa krajowego lub wspólnotowego, obowiązujące w obszarze zamówień publicznych, w szczególności ustawa Prawo zamówień publicznych, zawierane były/będą zgodnie z wewnętrznymi procedurami Beneficjenta oraz zachowaniem procedur i zasad określonych w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020. Do Instytucji Organizującej Konkurs dostarczono również "Obowiązujące zasady wyłaniania wykonawców robót instalacyjno-budowlanych na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej przy (...)". W dokumencie tym Wnioskodawca wskazał, iż Wspólnotę Mieszkaniową nie obowiązują przepisy Ustawy o zamówieniach publicznych, a wyłanianie wykonawców odbywa się za zasadzie konkursu ofert. W piśmie wskazano również miejsce publikacji ogłaszanych ofert – stronę m.W. Wnioskodawca opisał także tok postępowania wyłaniania Wykonawcy, wskazał jakie cechy powinna zawierać zgłaszana oferta, oraz kiedy konkurs uznaje się za rozstrzygnięty. W związku z powyższym, nie zrozumiałym dla Skarżącej jest fakt wystawienia negatywnej oceny we wskazanym kryterium. Skarżąca dodała przy tym, że podczas podpisywania umowy o dofinansowanie Wnioskodawca musi zgodzić się na wyłanianie Wykonawcy zgodnie z europejskimi wytycznymi i dostosowanie swoich procedur do wytycznych wskazanych w europejskich dokumentach. Jeżeli sposób wybierania wykonawcy wskazany przez Wspólnotę Mieszkaniową, w którymś miejscu nie jest zgodny z przyjętymi zasadami, to Wnioskodawca mógłby dostosować swoje procedury przed podpisaniem umowy o dofinansowanie. Skarżąca wskazała również, że podczas formalnej oceny wniosku nie została poproszona o uzupełnienie dokumentacji o Procedury wyłaniania wykonawców i przeszła ocenę pozytywnie. Na etapie oceny merytorycznej poproszono Wnioskodawcę o uszczegółowienie i przekazanie wewnętrznych procedur. W związku z powyższym, Wspólnota Mieszkaniowa została pozbawiona prawa do korekty błędnie wypełnionego załącznika i poprawy procedur, jeżeli w ocenie ekspertów są one niezgodne z Wytycznymi w zakresie kwaliftkowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020. Pismem z dnia (...) sierpnia 2019 r. Minister Energii poinformował Skarżącą o tym, że złożony przez nią protest nie został uwzględniony. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że pismem z dnia (...) października 2018 r. IOK wezwała Wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w zakresie kryterium nr 5. W wezwaniu tym szczegółowo wskazano, w jaki sposób należy uzupełnić brakujące dane. W odpowiedzi na to wezwanie Wnioskodawca załączył dokument: "Obowiązujące zasady wyłaniania wykonawców robót instalacyjno-budowlanych na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej przy (...)". Dokument ten w ocenie Ministra nie odzwierciedlał jednak w zupełności zapisów, o których mowa w podrozdziale 6.5.1 (Rozeznanie rynku) oraz 6.5.2 (Zasada konkurencyjności) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020. Organ podkreślił przy tym, że zgodnie z § 9 pkt 3 Regulaminu konkursu za skuteczność złożenia dokumentacji aplikacyjnej w toku procedury ubiegania się o dofinansowanie odpowiedzialność ponoszą wnioskodawcy. Oznacza to w szczególności, że wnioskodawcy, chcąc otrzymać wsparcie finansowe, zobowiązani są zapoznać się z wymaganymi dokumentami, w tym z POIiS i jego założeniami, jak również z innymi dokumentami adresowanymi do wszystkich zainteresowanych oraz dokumentami określającymi sposób wypełniania wniosku o dofinansowanie, a także powinni skrupulatnie przestrzegać szczegółowych zasad sporządzania dokumentacji aplikacyjnej. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Skarżąca podniosła, iż kryteria oceny wniosków o dofinansowanie nie uwzględniają specyfiki prawnej wspólnot mieszkaniowych, a nie do końca przemyślane zapisy w regulaminie konkursu pozbawiają dofinansowania najsłabszą ekonomicznie grupę społeczną. Skarżąca podkreśliła, iż we Wspólnocie Mieszkaniowej większość udziałów posiada miasto W., co wiąże się z tym że Wspólnota musi respektować zarówno decyzje właścicielskie, jak i władzy samorządowej. W opinii Skarżącej Wspólnota nie posiada odpowiednich procedur ze względu na fakt, iż tryb postępowania przy wyborze wykonawców robót na rzecz wspólnoty określa m. W.. Tryb ten został zaś przedstawiony w załączniku nr 26 do wniosku o dofinansowanie. W odpowiedzi na skargę Minister Energii wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony może budzić wątpliwości kwestia dopuszczalnej sądowej oceny procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych wypracowana na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1295 ) wskazywała, że przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie sądu tę wypracowaną praktykę należy stosować także w odniesieniu do rozpoznawania spraw na podstawie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, z uwzględnieniem zmian wskazanych w tej ustawie. Uznać zatem należy, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy prawa wspólnotowego, i ustawy, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Kontrolując w takim zakresie legalność oceny projektu dokonanej przez IW, jak również legalność działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z (...).08. 2019 r., stwierdzić wypada, że odpowiadają one prawu. Ocena sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz Ministra Energii z prawem, w tym zgodności m.in. z: - ustawą z 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020; - Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko 2014-2020 zatwierdzony decyzją Komisji Europejskiej z dnia 16 grudnia 2014 r., zwany dalej "POIiŚ"; - Szczegółowym opisem osi priorytetowych Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (wersja 1.19), zwany dalej "SzOOP" - wraz z załącznikami (w tym w szczególności z załącznikiem nr 6, tj. Systemem oceny i wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020); - Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020; - Regulaminem konkursu w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko - Kryteriami wyboru wraz z podaniem ich znaczenia stanowiącymi załącznik do Regulaminu konkursu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Strona była wzywana do uzupełnienia braków wniosku w trybie przewidzianym w § 10 ust. 4 Regulaminu. Pismo z dnia 09.10.2018 r. obejmowało również kryterium nr 5. Strona była wezwana do przedstawienia procedur, uwzględniających co najmniej zasady, określone w podrozdziałach 6.5.1 (rozeznanie rynku) oraz 6.5.2. (zasada konkurencyjności) Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków. W odpowiedzi Strona nie przedstawiła żądanych procedur, tylko wyjaśnienie, w którym wskazano m.in. iż: Wspólnot mieszkaniowych nie obowiązują przepisy Ustawy o zamówieniach publicznych. Wyłanianie wykonawców zarówno dokumentacji projektowej jak i realizacji zadań inwestycyjnych odbywa się na zasadzie konkursu ofert. Nasza Wspólnota Mieszkaniowa nie posiada strony internetowej. Korzysta ze strony m. W. na której są ogłaszane konkursy ofert. W ogłaszanych konkursach są zamieszczane opisy zamierzeń inwestycyjnych oraz podstawowe informacje dla projektantów. Szczegóły zamierzeń projektowych i realizacyjnych inwestycji są przekazywane zainteresowanym przez zarząd wspólnoty mieszkaniowej w drodze bezpośrednich kontaktów. Na żądanie zainteresowanym wykonawcom jest udostępniana dokumentacja techniczna zamierzenia inwestycyjnego. Na składanie ofert są wyznaczone terminy. Konkurs uważa się za rozstrzygnięty jeżeli w wyznaczonym terminie zostaną złożone co najmniej trzy oferty spełniające wymogi konkursu (...). Dalej Zarząd Wspólnoty wyjaśnił też, że całość organizacji i przebiegu konkursu jest nadzorowana przez Wydział Nadzoru Właścicielskiego Dzielnicy (...)m. W. Zgodnie z opisem kryterium nr 5 Gotowość organizacyjno-instytucjonalna projektu w obszarze zawierania umów sprawdzane jest: Sprawdzane jest, czy potencjalny beneficjent (wnioskodawca) i wszystkie podmioty, które zgodnie z informacją zawartą we wniosku mogą ponosić wydatki kwalifikowalne w ramach projektu posiadają procedury (tryb postępowania) w obszarze zawierania umów dla zadań objętych projektem. W przypadku umów zawieranych zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych, zgodność z zasadami obowiązującymi w ramach POIiŚ jest zapewniona przez działanie zgodnie z tą ustawą. W przypadku umów, do których nie stosuje się ustawy Prawo zamówień publicznych potencjalny beneficjent (wnioskodawca powinien przedstawić wewnętrzne procedury uwzględniające zasady zawierania umów określone w "Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020"6. Kryterium spełnione jest w przypadku, gdy potencjalny beneficjent (wnioskodawca) przedstawi procedury (własne i podmiotów, o których mowa w zdaniu pierwszym) wymagane zgodnie z kryterium, które są zgodne z zasadami obowiązującymi w POIiŚ. Istnieje możliwość poprawy/uzupełnienia projektu w zakresie niniejszego kryterium na etapie oceny spełnienia kryteriów wyboru (zgodnie z art. 45 ust 3 ustawy wdrożeniowej). Kryterium to , jako kryterium merytoryczne II stopnia jest oceniane w systemie zero/jedynkowym, niespełnienie kryterium powoduje wykluczenie projektu z (dalszej) oceny. W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że Strona nie uzupełniła braków wniosku w sposób odpowiadający brzmieniu tego kryterium. Nie przedstawiła procedur zgodnych z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków . Przypomnieć przy tym należy, że wspomniane Wytyczne zostały wydane na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Zasady w nich zawarte zostały opracowane na podstawie unijnych rozporządzeń, które stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności chodzi o: a) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, zmieniającym rozporządzenia (UE) nr 1296/2013, (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013, (UE) nr 1304/2013, (UE) nr 1309/2013, (UE) nr 1316/2013, (UE) nr 223/2014 i (UE) nr 283/2014 oraz decyzję nr 541/2014/UE, a także uchylającym rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012 (Dz. Urz. UE L 193 z 30.07.2018, str. 222), b) przepisy Rozdziału III Kwalifikowalność wydatków i trwałość w Tytule VII Wsparcie finansowe z EFSI rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320, z późn. zm.)- tzw. rozporządzenie ogólne, c) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1301/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i przepisów szczególnych dotyczących celu "Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrudnienia" oraz w sprawie uchylenia rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 289, z późn. zm.), d) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1300/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Funduszu Spójności i uchylającym rozporządzenie (WE) nr 1084/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 281), e) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1304/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego i uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1081/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12 2013, str. 470, z późn. zm.). Nie może też znaleźć uznania Sądu argument, że zasady konkursu nie uwzględniają specyfiki wspólnot mieszkaniowych, w których większość ma jednostka samorządu terytorialnego. Trzeba wskazać, że taka wspólnota nie funkcjonuje w inny sposób jak wspólnoty, w których większość właścicieli stanowią osoby prywatne. Kwestię powstawania i funkcjonowania wspólnot reguluje ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. 2019.737 t.j.). Zasady zawierania umów muszą być uchwalane w takiej samej procedurze we wszystkich wspólnotach, które przecież są odrębnymi od miasta bytami prawnymi (chociaż nieposiadającymi osobowości prawnej). Sama strona przyznaje, że nie podlega przepisom prawa o zamówieniach publicznych. Jak wyżej wspomniano, beneficjent poddając się procedurze konkursowej poddaje się wymaganiom konkursu. Wszystkie podmioty muszą być w tej procedurze traktowane równo – jest to wymóg wynikający z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. To powoduje, że zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Skarżąca nie spełniła wymogów wynikających z kryterium merytorycznego powodującego wykluczenie z ubiegania się o wsparcie. Z tych względów skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.