V SA/Wa 1633/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Matylda Arnold – Rogiewicz, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2017 r. sprawy ze skargi M. (...) Sp. z o.o. z siedzibą w S. na rozstrzygnięcie Ministra Środowiska z dnia (...) sierpnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę. Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej E. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej także: Wnioskodawca, Spółka, Strona, Skarżąca) złożyło wniosek nr [...], dotyczący dofinansowania przedsięwzięcia pn. "[...]" (dalej: Projekt) w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014- 2020, Działanie 2.3 "Gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach". Instytucją organizującą konkurs dla działania był Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej także: Fundusz). Pismem z [...] maja 2017 r. Fundusz wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień oraz ewentualnej poprawy lub uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. W zakresie oceny kryterium formalnego nr 5 "Kompletność dokumentacji aplikacyjnej: wniosku i załączników" wskazano m.in. na konieczność przedłożenia dokumentów wymaganych w załączniku nr 6 "Dokumentacja związana z przeprowadzonym postępowaniem ws. oceny oddziaływania na środowisko" w odniesieniu do zadania 3 tj. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wraz z dokumentami poprzedzającymi jej wydanie w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego oraz dokumentów potwierdzających podanie do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji oraz odpowiednie (uwzględniające fakt wydania decyzji środowiskowej) uzupełnienie części F, załącznika 6.4 oraz ewentualnie innych właściwych części wniosku o dofinansowanie. W zakresie oceny merytorycznej I stopnia wskazano m.in. na brak możliwości oceny kryterium nr 5 "Gotowość projektu - gotowość do realizacji inwestycji" w zakresie określenia wartości zadań inwestycyjnych, dla których dokonano zgłoszenia robót budowlanych lub posiadających pozwolenia na budowę lub posiadających Program Funkcjonalno-Użytkowy w stosunku do wartości wszystkich zadań wymagających pozwoleń na budowę lub zgłoszeń. W celu oceny kryterium Fundusz zwrócił się z prośbą o przedłożenie załącznika nr 10 "Wykaz zadań objętych przedsięwzięciem wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru budowy/wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę" wypełnionego zgodnie ze wzorem podanym w ogłoszeniu o naborze zgodnie z uwagą do tego załącznika do kryterium formalnego nr 5. W odpowiedzi na powyższe wezwanie w piśmie z [...] maja 2017 r. Wnioskodawca wskazał m.in, iż dla zadania 3 w załączniku 6.3 dołączono decyzję Burmistrza Miasta S. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko z 7 marca 2017 r. oraz obwieszczenie Burmistrza Miasta S. o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] marca 2017 r. Zgodnie z uwagą do załącznika 6.3 dla zadania nr 3 dołączono pismo w sprawie dokonania rozpoczęcia robót oraz potwierdzenie przez Starostę S., iż dla rozpoczęcia robót dla przedmiotowego zadania nikt nie wniósł sprzeciwu. Pismem z [...] czerwca 2017 r. Fundusz poinformował Wnioskodawcę o negatywnym wyniku oceny wniosku o dofinansowanie ww. projektu z powodu braku uzyskania w wyniku oceny według kryteriów merytorycznych I stopnia minimum punktowego wynoszącego 55%, tj. minimum 22 punktów. Zgodnie z pouczeniem o przysługującym wedle Regulaminu konkursu zamkniętego nr [...] (dalej: Regulamin) prawie złożenia protestu, Strona wniosła takowy do Ministra Środowiska. W uzasadnieniu Spółka zakwestionowała liczbę punktów przyznaną projektowi w ramach kryterium nr 5 "Gotowość projektu - gotowość do realizacji inwestycji". Minister Środowiska pismem z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] poinformował Stronę o uznaniu protestu za nieuzasadniony. Uzasadniając to stanowisko, Minister wskazał, iż projekt w ramach podkryterium b) kryterium merytorycznego I stopnia nr 5 uzyskał 4 z 16 możliwych do osiągnięcia punktów, w wyniku stwierdzenia przez oceniających, że wartość zadań inwestycyjnych dla których dokonano zgłoszenia robót budowlanych lub posiadających pozwolenia na budowę lub posiadających Program Funkcjonalno-Użytkowy, w stosunku do wartości wszystkich zadań wymagających pozwoleń na budowę lub zgłoszeń wyniosła 51%. Minister wyjaśnił, iż Fundusz w wyniku oceny skorygowanej w dniu [...] maja 2017 r. wersji wniosku uznał kryterium formalne nr 5 "Kompletność dokumentacji aplikacyjnej: wniosku i załączników" za spełnione. Przy ocenie kryterium merytorycznego I stopnia nr 5 "Gotowość projektu - gotowość do realizacji inwestycji", przekazane przez Wnioskodawcę zgłoszenie do Starosty S. z [...] marca 2017 r. o zamiarze wykonania budowy dla zadania nr 3 nie zostało wzięte pod uwagę, ponieważ zgłoszenie zostało dokonane po terminie zakończenia naboru. Podkreślono, iż w przypadku przedmiotowego projektu nie może zostać zastosowany pkt 62 Regulaminu dopuszczający stwierdzenie niepełnej zgodności z kryterium formalnym nr 5 i 14, ponieważ dotyczy on wyłącznie możliwości stwierdzenia niepełnej zgodności z kryterium formalnym nr 5 i/lub 14, podczas gdy w analizowanym przypadku spełnienie wszystkich kryteriów formalnych zostało potwierdzone przez Fundusz pismem z [...] czerwca 2017 r. informującym o negatywnym wyniku oceny. Strona złożyła na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uwzględnienie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi wskazano na naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217); dalej: "u.z.r.p." poprzez przeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania z naruszeniem zasady przejrzystości w wyniku sformułowania możliwości uzupełnienia dokumentów wymaganych na etapie oceny merytorycznej I stopnia w punkcie 59 i 62 Regulaminu konkursu w sposób nieprecyzyjny i niejednoznaczny, pozwalający na interpretację, iż w konkursie dopuszczalne jest przedłożenie po dniu zakończenia składania wniosków, w wyznaczonym przez IW terminie, wymaganego przy ocenie merytorycznej I stopnia dokumentu, którego uzyskanie uzależnione jest od uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej wydawanej przez inne organy, w sytuacji gdy wnioskodawca dołożył należytej staranności występując odpowiednio wcześniej o wydanie tej decyzji. Ponadto Skarżąca podniosła zarzut zastosowania sformułowanych z naruszeniem zasady przejrzystości postanowień pkt 59 i 62 Regulaminu konkursu do oceny kryterium merytorycznego I stopnia nr 5 w zakresie zadania nr 3 pn. "[...]", z pominięciem literalnej, logicznej i funkcjonalnej wykładni tych postanowień Regulaminu konkursu prowadzącej do wniosku, że możliwość uzupełnienia niepełnej zgodności z kryterium nr 5 w terminie wyznaczonym przez Instytucję Wdrażającą, jest dopuszczalna w przypadku gdy stwierdzone uchybienia "dotyczą" m.in. braku wydanych decyzji środowiskowych, co obejmuje również czynności, które mogą być dokonane i dokumenty, które mogą być uzyskane dopiero po wydaniu decyzji środowiskowych, w tym m.in. zgłoszenie zamiaru wykonania budowy przedsięwzięcia, dla którego wymagane jest uprzednie uzyskanie decyzji środowiskowej. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas przedstawianą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Środowiska z [...] sierpnia 2017 r., na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Dodać należy, iż art. 50 u.z.r.p. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Poddając rozstrzygnięcia właściwej instytucji kontroli sądowej, ustawodawca w art. 61 ustanowił szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 64 zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1 u.z.r.p. Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Analizując sprawę w tym zakresie przede wszystkim przypomnieć trzeba, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej o dofinansowanie złożonym w konkursie zamkniętym nr [...] w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020, Oś priorytetowa II – Ochrona Środowiska, w tym adaptacja do zmian klimatu Działanie 2.3 Gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach Typ projektów 2.3.1 Projekty dotyczące gospodarki wodno–ściekowej, realizowane w aglomeracjach o wielkości co najmniej 10 000 RLM Typ projektów 2.3.2 Projekty dotyczące gospodarki wodno–ściekowej realizowane w regionach lepiej rozwiniętych w aglomeracjach o wielkości od 2 000 RLM do 10 000 RLM. Zdaniem Skarżącej, ocena wniosku w zakresie merytorycznego I stopnia nr 5 "Gotowość projektu - gotowość do realizacji inwestycji" została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Skarżąca wskazała w odniesieniu do spornego kryterium, iż, wbrew stanowisku Instytucji Pośredniczącej, cała treść punktu 62 Regulaminu stanowi wyjątek od reguły wynikającej z punktu 59 Regulaminu, zgodnie z którym uzupełnienie przez wnioskodawcę dokumentów wymaganych na etapie oceny formalnej i merytorycznej I stopnia, co do zasady może dotyczyć tylko dokumentów uzyskanych do dnia zakończenia składania wniosków w ramach niniejszego konkursu, z zastrzeżeniem pkt 62. Według Skarżącej z treści tego postanowienia uzupełnienie przez wnioskodawcę dokumentów uzyskanych po dniu składania wniosków w ramach konkursu, w sytuacjach określonych w punkcie 62, może dotyczyć zarówno dokumentów wymaganych na etapie oceny formalnej, jak i dokumentów wymaganych na etapie oceny merytorycznej I-go stopnia, które to oceny dokonywane są równolegle. Wyjaśniono, iż gramatyczna wykładnia treści punktów 59 i 62 lit. a) Regulaminu, w tym w szczególności użytego w punkcie 62 lit. a) zwrotu "gdy stwierdzone uchybienia dotyczą (...) braku wydanych decyzji" prowadzi do wniosku, że dopuszczalne było uzupełnienie przez wnioskodawcę, w terminie wyznaczonym przez IW, dokumentów wymaganych na etapie oceny merytorycznej I-go stopnia uzyskanych po dniu zakończenia składania wniosków w ramach konkursu, jeżeli brak tych dokumentów był związany z brakiem wydanych decyzji lokalizacyjnych lub środowiskowych, gdy są one uzyskiwane od innego organu, a wnioskodawca dołożył należytej staranności występując odpowiednio wcześniej o jego uzyskanie. Należy w powyższym kontekście wyjaśnić, iż zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu ocena wg kryteriów formalnych i merytorycznych I stopnia dokonywana jest równolegle na podstawie list sprawdzających stanowiących Załącznik nr 4 do Regulaminu konkursu. Każdy projekt oceniany jest pod kątem spełnienia wszystkich kryteriów formalnych i merytorycznych I stopnia. Kryteria wyboru projektów dla poszczególnych osi priorytetowych, działań i poddziałań, stanowią Załącznik nr 3 do SZOOP oraz Załącznik nr 3 do niniejszego regulaminu. Zgodnie z punktem 55 Regulaminu w wyniku oceny projektu kryteriami formalnymi i merytorycznymi I stopnia dopuszczalne jest jednokrotne wezwanie Wnioskodawcy do złożenia na piśmie wyjaśnień co do treści przedstawionego wniosku o dofinansowanie i ewentualnego uzupełnienia lub poprawy dokumentacji aplikacyjnej. Wnioskodawca jest wzywany do złożenia wyjaśnień oraz ewentualnej poprawy lub uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma z IOK. Stosownie do punktu 59 Regulaminu uzupełnienie przez wnioskodawcę dokumentów wymaganych na etapie oceny formalnej i merytorycznej I stopnia, co do zasady może dotyczyć tylko dokumentów uzyskanych do dnia zakończenia składania wniosków w ramach niniejszego konkursu, z zastrzeżeniem pkt 62. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszczalne jest przedłożenie dokumentu, który wszedł w życie, uprawomocnił się lub stał się ostateczny po dniu zakończenia składania wniosków, o ile dokument jest uzyskiwany od innego organu, a wnioskodawca wykazał, iż dołożył należytej staranności występując odpowiednio wcześniej o jego uzyskanie. W ocenie Sądu, postanowienia Regulaminu konkursu, w sposób precyzyjny rozgraniczają i opisują zasady działania trybu wezwania do złożenia wyjaśnień, poprawy i uzupełnienia wniosku o dofinansowanie (pkt 55 oraz 59 Regulaminu konkursu) oraz procedury stwierdzenia niepełnej zgodności z kryteriami formalnymi nr 5 i 14 (pkt 62 Regulaminu konkursu). Należy podkreślić, iż na etapie oceny formalnej i merytorycznej I stopnia, co do zasady, dopuszczalne jest uzupełnienie wniosku o dofinansowanie o dokumenty, które zostały uzyskane przez wnioskodawców przed upływem terminu składania wniosków o dofinansowanie w konkursie. Natomiast w ramach odstępstwa od ww. normy dopuszczono, że w szczególnie uzasadnionych sytuacjach wnioskodawcy mogli uzupełnić wniosek o dofinansowanie o dokumenty uzyskane już po zakończeniu naboru przy spełnieniu wymogów: wystąpienia szczególnej sytuacji, konieczności uzyskania dokumentu od innego organu oraz dołożenia przez wnioskodawcę należytej staranności, przejawiającej się wystąpieniem o wydanie dokumentu odpowiednio wcześniej. Przesłankę wykazania należytej staranności należy przy tym rozumieć jako wystąpienie przez wnioskodawcę o dany dokument w odpowiednio wczesnym terminie, co przy normalnym i zgodnym z przepisami przebiegu danego postępowania, powinno doprowadzić do jego uzyskania przed zakończeniem naboru wniosków o dofinansowanie w konkursie. Zatem zgodnie z regulacją zawartą w punkcie 59 Regulaminu konkursu uzupełnienie dokumentów wymaganych na etapie oceny formalnej i merytorycznej I stopnia, co do zasady mogło dotyczyć tylko tych dokumentów, które zostały uzyskane do dnia zakończenia składania wniosków, tj. do dnia [...] lutego 2017 r. Jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszczalne było odstąpienie od tej ogólnej zasady. Minister zasadnie wywiódł, iż niedopuszczalne było uwzględnienie zgłoszenia do Starosty S. o zamiarze wykonania robót w zakresie budowy sieci kanalizacyjnej w ulicach T. i S. z [...] marca 2017 r., ponieważ Skarżący wystąpił o wydanie ww. dokumentu już po zakończeniu naboru wniosków o dofinansowanie w ramach konkursu nr [...]. Z kolei tryb przewidziany w punkcie 62 Regulaminu ma odmienny charakter i jego stosowanie jest niezależne od postępowania związanego z uzupełnieniem i poprawieniem wniosku o dofinansowanie na podstawie pkt 55-59 Regulaminu konkursu. Zgodnie z brzmieniem pkt 62 Regulaminu konkursu dopuszcza się stwierdzenie niepełnej zgodności z kryterium formalnym nr 5 i 14, w przypadku, gdy stwierdzone uchybienia dotyczą: a) braku wydanych decyzji lokalizacyjnych lub środowiskowych, gdy są one uzyskiwane od innego organu, a wnioskodawca dołożył należytej staranności występując odpowiednio wcześniej o jego uzyskanie; b) braku uchwały sejmiku województwa w sprawie zmiany obszaru i granic aglomeracji w przypadku, gdy wnioskodawca dołożył należytej staranności występując odpowiednio wcześniej z wnioskiem o zmianę aglomeracji; c) innych dokumentów, których brak lub niekompletność nie wpływa na wynik oceny merytorycznej I stopnia, przykładowo: i. deklaracja instytucji odpowiedzialnej za monitoring obszarów Natura 2000; ii. deklaracja właściwego organu odpowiedzialnego za gospodarkę wodną; iii. porozumienie zawarte pomiędzy wnioskodawcą a podmiotem, który jest upoważniony do ponoszenia wydatków kwalifikowanych w okresie wdrażania projektu; iv. Uchwała Rady Gminy lub organu założycielskiego (dla jednostek innych niż gmina lub związek gmin) upoważniająca do złożenia wniosku o dofinansowanie, przyjęcia do realizacji określonego w Studium Wykonalności przedsięwzięcia oraz akceptacji założonych w nim planów taryfowych, wraz z ewentualną wieloletnią prognozą dopłat do taryf; v. wewnętrzne procedury udzielania zamówień publicznych; z zastrzeżeniem uzupełnienia braków w wyznaczonym terminie. IW określa jednakowy dla wszystkich wniosków złożonych w naborze termin na uzupełnienie braków. Ww. termin musi być wcześniejszy niż moment utworzenia ostatecznej listy rankingowej. W przypadku niedotrzymania terminu lub niedostarczenia wymaganych dokumentów projekt jest oceniany negatywnie. Postanowienia zawarte w pkt 62 Regulaminu konkursu jednoznacznie wskazują, że jeżeli po zakończeniu oceny projektu w oparciu o kryteria formalne i merytoryczne I stopnia, pomimo wezwania do poprawy i uzupełnienia wniosku o dofinansowanie, projekt nadal nie spełniał kryterium formalnego nr 5 "Kompletność dokumentacji aplikacyjnej: wniosku lub załączników" lub kryterium formalnego nr 14 "Gotowość projektu do realizacji", możliwe jest zastosowanie mechanizmu niepełnego spełnienia ww. kryteriów. Istotą przewidzianego w pkt 62 mechanizmu jest dopuszczenie odroczenia oceny ww. kryteriów w celu umożliwienia wnioskodawcom przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów, których brak powodował niespełnienie kryteriów formalnych: nr 5 i 14. W przedmiotowej sprawie nie było jednakże możliwe zastosowanie pkt 62 Regulaminu konkursu do przedłożonego przez Skarżącego zgłoszenia o zamiarze wykonania robót budowlanych z [...] marca 2017 r., ponieważ posiadanie tego dokumentu nie wpływało na spełnienie kryteriów formalnych: 5 lub 14. Należy zauważyć, iż w świetle zapisu pkt 62 lit. c) Regulaminu konkursu okoliczność przesłania ww. zgłoszenia do IW w ramach korekty wniosku nie mogła skutkować przyznaniem projektowi wyższej liczby punktów w ramach kryterium merytorycznego I stopnia nr 5, z uwagi na jednoznaczny zapis dopuszczający uzupełnienie jedynie takich dokumentów (innych niż dokumenty niezbędne do spełnienia kryteriów formalnych: nr 5 lub 14), których brak lub niekompletność nie wpływa na wynik oceny merytorycznej I stopnia. Z tych względów Sąd uznał, że ocena wniosku nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p. orzekł, jak w sentencji wyroku.