V SA/Wa 1634/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek, Sędzia WSA Małgorzata Rysz (spr.), Asesor WSA Joanna Gierak, Protokolant Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... kwietnia 2007 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Skarbu Państwa ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. B. z ... tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę ... zł (... ...) w tym tytułem wynagrodzenia kwotę ... zł (...), tytułem 22 % podatku od towarów i usług kwotę ... zł (...) oraz kwotę ... zł (.. ...) tytułem opłaty skarbowej. A. M. wnioskiem z 19 stycznia 2004r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Zakładu) Oddział w O. o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne wraz z odsetkami, kosztami egzekucyjnymi i kosztami upomnienia. W uzasadnieniu wniosku wskazała na swą trudną sytuacją materialną i zły stan zdrowia oraz wyjaśniła, że jedynym źródłem jej utrzymania jest renta w wysokości ... zł, pomniejszana o ... zł z tytułu zaległych zobowiązań wobec Spółdzielni Mieszkaniowej. Decyzją z ... czerwca 2004r. nr ... Zakład działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 i art. 32 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych [Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.], dalej: u.s.u.s., odmówił stronie umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od czerwca do października 2001r. w wysokości ... zł, składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od ... 2001r. w wysokości ... zł oraz odsetek za zwłokę, kosztów egzekucji i kosztów upomnienia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż trudna sytuacja finansowa oraz brak środków na pokrycie zadłużenia nie przesądzają o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku. Organ wskazał, iż przepisy u.s.u.s. nakładają nań obowiązek dochodzenia w trybie przymusowym składek nieuregulowanych w terminie do momentu całkowitego pokrycia zadłużenia, a okres dochodzenia należności wynosi 10 lat od terminu wymagalności składek. Ponadto podniósł, iż w sentencji decyzji nie wykazano kwot składek finansowanych przez ubezpieczonych, gdyż w myśl art. 30 składki finansowane przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie podlegają umorzeniu. Zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji strona odwołała się do Sądu Okręgowego w O. i wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia, całkowite umorzenie zaległości składkowych wraz z odsetkami, kosztami egzekucyjnymi i kosztami upomnienia oraz odstąpienie od obciążenia jej kosztami sądowymi. Wskazała pominięcie przez organ art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw [Dz. U. Nr 241, poz. 2074] oraz naruszenie jej praw określonych w konstytucji i brak woli w pozytywnym załatwieniu sprawy. Podniosła, iż odmowa umorzenia zaległych składek pogłębi jej ubóstwo. Sąd Okręgowy w O. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z 28 października 2004r. sygn. akt IV U 3625/04 przekazał sprawę do rozpoznania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. zgodnie z właściwością. Prezes Zakładu decyzją z ... grudnia 2004r., nr ..., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.], dalej: kpa utrzymał w mocy decyzję z dnia ...06.2004r., stwierdzając brak nowych okoliczności i dowodów, które mogłyby mieć wpływ na umorzenie należności. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję zobowiązana wniosła o umorzenie decyzji organu pierwszej instancji, umorzenie w całości zaległości składkowych wraz z odsetkami, kosztami egzekucyjnymi i kosztami upomnienia oraz zwolnienie z poniesienia kosztów wpisu sądowego. W uzasadnieniu skarżąca odwołała się do § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne [Dz. U. Nr 141, poz.1365] i stwierdziła, że zapłata należności z tytułu składek oznacza pozbawienie możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych, a jej niskie dochody uniemożliwiają zakup niezbędnych lekarstw, natomiast pracownik, za którego nie zapłaciła należnych składek jest emerytem wojskowym. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 535/05 po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji uznając, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, był Minister Polityki Społecznej, zaś w przedmiotowej sprawie odwołanie od decyzji ZUS rozstrzygnął organ niewłaściwy, czyli Prezes ZUS. Sąd zwrócił jednocześnie uwagę, iż od 24 sierpnia 2005r. - ustawą z 1 lipca 2005r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 150, poz.1248 ) zmieniono przepis art. 83 ust.4 u.s.u.s., w związku z czym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez stronę trzeba będzie ocenić i rozpatrzyć z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą. Postanowieniem z ... sierpnia 2006 r. nr ... Minister Pracy i Polityki Społecznej przekazał wniosek A. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezesowi ZUS jako organowi właściwemu. W uzasadnieniu organ powołał się na zmianę treści przepisu art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, według którego prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z zakresu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przysługuje do Prezesa Zakładu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Zakładu decyzją z ... kwietnia 2007 r. nr... wydaną na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz 83 ust. 4 u.s.u.s. utrzymał w mocy decyzję organu rentowego z dnia ... czerwca 2004 r. Organ wskazał, iż strona pobiera stałe świadczenie rentowe z tytułu częściowej niezdolności do pracy i sama się z niego utrzymuje. Stwierdził, iż wnioskodawczyni posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego i korzysta z dofinansowania do czynszu z Urzędu Miasta w O., a zatem w sprawie występuje brak przesłanki całkowitej nieściągalności. Organ wyjaśnił, iż fakt posiadania innych zobowiązań nie jest dostateczną przesłanką uzasadniającą umorzenie należności, gdyż prowadziłoby to do uprzywilejowania innych wierzycieli kosztem ZUS. W ocenie organu strona nie przedstawiła żadnych nowych dowodów w sprawie ani okoliczności, które nie były znane przy rozpatrywaniu pierwszego wniosku, a wniosłyby nowe aspekty do sprawy przy ponownym jej rozpatrywaniu. Zakład podkreślił, że generowanie długu oraz trudności finansowe płatnika składek nie mogą zasadniczo stanowić przesłanki obligującej organ do umorzenia zaległości względem Zakładu. Wskazał ponadto, iż umorzenie należności z tytułu składek ma charakter wyjątkowy oraz wyjaśnił, iż w sprawach o umorzenie Zakład występuje również jako rzecznik interesu społecznego i jest zobowiązany do działania z uwzględnieniem zarządzanych przezeń funduszy ubezpieczeniowych. Organ rentowy stwierdził także, iż przepisy u.s.u.s. nakładają na Zakład obowiązek dochodzenia w trybie przymusowym składek nieuregulowanych w terminie do momentu całkowitego pokrycia zadłużenia, w związku z czym przez okres uprawniający Zakład do dochodzenia należności istnieje, zdaniem organu, ustawowy obowiązek podejmowania wszelkich czynności zmierzających do wyegzekwowania zadłużenia powstałego z tytułu składek. Strona złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wskazała, że jej sytuacja materialna pogorszyła się, gdyż z wiekiem zaczęła podupadać na zdrowiu, co wiąże się z zakupem większej ilości leków. W odpowiedzi na skargę organ rentowy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. Nr 121, poz. 1264]. Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tę kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej - p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W sprawie należy zwrócić uwagę na to, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Kierując się powyższymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, natomiast na mocy przepisu art. 8 kpa obowiązane są one prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Przepis art. 11 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zgodnie z przepisem art. 107 § 1 kpa zdanie pierwsze decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Stosownie do § 3 powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu skarga złożona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd miał w tym miejscu na uwadze okoliczność, iż Zakład w dniu ... czerwca 2004 r. formułując swe rozstrzygnięcie dotyczące odsetek, kosztów egzekucyjnych oraz kosztów upomnienia nie wskazał wysokości przedmiotowych kwot, a jedynie wskazał, że odmawia ich umorzenia. Należy zauważyć, iż w przeważającej ilości spraw, przedmiotem których jest umorzenie należności składkowych, wysokość odsetek przewyższa kwoty należności głównych, w związku z czym ma ona decydujące znaczenie przy ocenie zdolności płatniczych strony. Nie wskazując kwoty odsetek, kosztów egzekucyjnych i kosztów upomnienia organ nie był więc w stanie dokonać analizy możliwości płatniczych wnioskodawczyni, ponieważ opiera się ona na porównaniu wysokości zaległych należności oraz dochodów i sytuacji majątkowej zobowiązanego. Otrzymując decyzję organu rentowego strona nie została też poinformowana o ostatecznej wysokości ciążących na niej zobowiązań, co należy ocenić negatywnie z punku widzenia zawartej w przepisie art. 11 kpa zasady przekonywania oraz zasady praworządności, przewidzianej przepisem art. 6 kpa i wywodzącej się z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. [Dz. U. z dnia 16 lipca 1997 r.]. Utrzymując w mocy wadliwe rozstrzygnięcie Zakładu organ orzekający w drugiej instancji naruszył przepisy postępowania, w szczególności art. 138 § 1 pkt 1kpa w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę i dostrzegając wadliwość decyzji wydanej w pierwszej instancji, w której nie sprecyzowano kwot co do których orzekano, winien postąpić stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 lub §2 kpa, w zależności od tego, czy była konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, czy też postępowanie wyjaśniające, tylko w uzupełniającym zakresie, mogło zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy. W tym ostatnim wypadku organ II instancji po uchyleniu decyzji pierwszej instancji, orzekając co do istoty sprawy winien w sentencji decyzji zawrzeć wszystkie kwoty zaległości, wynikające z wniosku skarżącej z dnia 19.01.2004r., co do których rozstrzyga. Badając sprawę sąd stwierdził ponadto, że decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest również wadami w zakresie uzasadnienia faktycznego. Sąd miał przy tym na uwadze, że decyzja wydawana w przedmiocie umorzenia należności wydawana jest w trybie tzw. uznania administracyjnego. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w tym trybie nabiera wspomniana powyżej zasada przekonywania, zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji, czyli jeden z integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej, wskazanym w przywołanym wcześniej art. 107 kpa Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 1995r. sygn. akt SA/Lu 2479/94, doskonale obrazujący rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Poza tym uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Tymczasem w sprawie niniejszej w zaledwie kilkuzdaniowym uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji brak jest odniesienia do jakichkolwiek okoliczności faktycznych wskazywanych przez stronę we wniosku o umorzenie należności. Organ nie ustosunkował się do żadnej z okoliczności wskazanej przez zobowiązaną, w związku z czym nie mógł rozważyć należycie przesłanek umorzenia tych należności, a zatem wykroczył poza ramy swobodnej oceny zebranego materiału, przewidzianej w art. 80 kpa i naruszył dyspozycję przepisu art. 77 § 1 kpa, nakazujący w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Także lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji z dnia ...04.2007r., zdaniem sądu, nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa. Wskazano już wcześniej, iż dopiero analiza osiąganych dochodów w zestawieniu z wysokością ciążących na stronie zobowiązań może być uznana za rzetelną, z punktu widzenia oceny przesłanki umorzenia zawartej w art. 28 ust. 3a. Zatem stwierdzenie organu odwoławczego, iż świadczenie rentowe w kwocie ... zł brutto plus dofinansowanie do czynszu w wysokości ... zł nie stanowią o wystarczająco trudnej sytuacji majątkowej skarżącej, bez jednoczesnego przedstawienia jej obciążeń, należy uznać za przedwczesne i gołosłowne. W uzasadnieniu tym nie ustosunkowano się również do podnoszonej przez skarżącą już we wniosku, a następnie konsekwentnie prawie we wszystkich środkach odwoławczych podstawy umorzenia zawartej w art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2002r. Nr 241 poz. 2074), która wg. skarżącej odnosiła się do jej sytuacji. Także i z tego powodu uzasadnienie decyzji, w części uzasadnienia prawnego nie spełnia wymaganych prawem warunków ( art. 107§3 kpa), naruszając ogólną zasadę przekonywania. Na obecnym etapie postępowania wypowiedź Sądu co do prawidłowości dokonanej przez organy rentowe oceny istnienia przesłanek umorzenia należności obciążających skarżącą oraz ocena zasadności zarzutów skargi w tym zakresie byłaby przedwczesna, gdyż uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek skarżącej o umorzenie należności uznano za zasadny bądź niezasadny, ponieważ kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny Zakładu. Zasady prowadzenia postępowania odwoławczego wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania przeprowadzonego w pierwszej instancji, ale też ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącą okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie organ rentowy przeprowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie i mając do dyspozycji przepis art. 138 § 1 kpa, rozważy, czy zachodzą przesłanki do zastosowania pkt 2 lub pkt 3 powyższego przepisu. Z uwagi na powyższe okoliczności i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.