V SA/Wa 1644/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... stycznia 2011 r., nr ... w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie; 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. S. kwotę ... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w Słupsku decyzją z dnia ... sierpnia 2008 r. (znak: ...) wymierzył A. S. karę w wysokości ... zł. za naruszenie przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim przez statki pływające pod banderą Polski, na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm.) i § 4 pkt 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671). Organ ustalił, bowiem, że A. S., jako armator statku rybackiego ... o długości całkowitej mniejszej niż ... m, w dniach ... października 2007 r. prowadził połów dorsza w Morzu Bałtyckim, pomimo obowiązywania w tym okresie (tj. od 11 lipca do 31 grudnia 2007r.) zakazu połowu w związku z wyczerpaniem kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia ... sierpnia 2009 r., wydaną na skutek odwołania skarżącego, uchylił w całości decyzję Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w Słupsku i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uwzględniając odwołanie zakwestionował podstawę prawną tego rozstrzygnięcia. Uznał, że kara powinna być wymierzona na podstawie § 4 pkt 21 rozporządzenia w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie, nie zaś na podstawie § 4 pkt 39 tego aktu prawnego, albowiem przepis ten dotyczy kary za naruszenia w inny sposób przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej. A. S. zaskarżył w/w decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał skargę na tę decyzję za uzasadnioną (wyrok z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1959/09), zarzucając przede wszystkim organowi, że wydał decyzję kasatoryjną w okolicznościach uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie tej sprawy w postępowaniu odwoławczym. Stan faktyczny sprawy jest, bowiem bezsporny i nie zachodziła konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego jak i obawa naruszenia zasady dwuinstancyjności orzekania, bowiem nie doszło do zmiany tożsamości sprawy. O zmianie tożsamości sprawy nie może, bowiem stanowić to, że rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostało na podstawie § 4 pkt 39 (zamiast § 4 pkt 21) rozporządzenia w sprawie wysokości kar. Sąd ponadto podzielił stanowisko organu II instancji, co do tego, że kara powinna być wymierzona na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie i § 4 pkt 21 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar za naruszenie przepisów o rybołówstwie. Jednakże ewentualną zmianę wysokości kary nakazał rozważyć z uwzględnieniem przepisu art. 139 k.p.a. (zakaz reformationis in peius). Organ odwoławczy rozpoznając sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia ... stycznia 2011 r. uchylił decyzje organu I instancji oraz wymierzył A. S. karę pieniężną w wysokości ... zł, na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy i § 4 pkt 21 rozporządzenia w sprawie wysokości kar. Organ II instancji uznał jednak, że rozstrzygnięcie, co do wysokości kary nie narusza przepisu art. 139 k.p.a. (zakaz reformationis in peius), ponieważ utrzymanie w mocy poprzedniego rozstrzygnięcia, co do wysokości kary stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Ponadto – zdaniem Ministra - pozostawienie w obiegu prawnym decyzji orzekającej wysokość kary poniżej dolnej granicy określonej w § 4 pkt 21 rozporządzenia w sprawie wysokości kar (... zł.) rażąco naruszałoby interes społeczny i godziło w konstytucyjną zasadę równości, gdyż podmioty wykonujące rybołówstwo (amatorzy, kapitanowie) będący w podobnej sytuacji, karani byli na podstawie innego przepisu, przewidującego nałożenie znacznie wyższej kary za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota została wyczerpana. Minister wyjaśnił, że zakaz prowadzenia połowów dorszy podyktowany był znacznym przekroczeniem przez polskich rybaków ogólnej kwoty połowowej dorszy, jaka została przyznana Polsce w 2007 r. Podkreślił, że kara w wysokości ... zł jest najniższą z kar określonych w § 4 pkt 21 rozporządzenia w sprawie wysokości kar i jednocześnie karą, której wysokość skutecznie pozbawi armatora korzyści ekonomicznych uzyskanych w wyniku nielegalnego połowu. Jest karą proporcjonalną do wagi naruszenia przepisów i jednoczenie ma działanie prewencyjne gdyż skutecznie odstraszy stronę od popełnienia w przyszłości podobnych czynów zabronionych. Sankcja uwzględnia ponadto charakter szkody poczynionej w zasobach połowowych i w środowisku morskim. A. S. zaskarżył również i powyższą decyzję (decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... stycznia 2011 r.) Sąd I instancji rozpatrując sprawę ponownie skargę oddalił (wyrokiem z dnia 6 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 668/11). W jego uzasadnieniu stwierdził m.in., że w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy wymierzenie A. S. przez organ II instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy kary pieniężnej w wysokości dwukrotnie wyższej niż poprzednio, na podstawie innego, znacznie surowszego przepisu nie narusza zakazu reformationis in peius, bowiem zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się nie ma bezwzględnego charakteru. Nie stosuje się go, jeżeli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Rażące naruszenie interesu społecznego nie stanowi samoistnej przesłanki odstąpienia od zakazu reformationis in peius i może uzasadniać wydanie decyzji na niekorzyść strony tylko wówczas, gdy znajduje to jednocześnie uzasadnienie w odpowiednich normach prawa materialnego. Wchodzi ono w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji organu I instancji. W ocenie składu orzekającego w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 668/11 z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowym postępowaniu Organ I instancji nałożył, bowiem karę popełniając oczywisty błąd, co do podstawy prawnej. Przyjął za podstawę wymiaru wysokości kary § 4 pkt 39 rozporządzenia w sprawie wysokości kar zamiast § 4 pkt 21 tego aktu, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Ze względu na znaczącą różnicę, co do wysokości kar określonych tymi przepisami (... i ... zł), takie działanie zakwalifikowano również, jako rażące naruszenie interesu społecznego. W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej od wyżej opisanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 2347/11 uchylił tenże wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozstrzygnięcia sądowi I instancji. W uzasadnieniu własnego wyroku NSA odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych zmierzających do podważenia prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, które jako prawidłowe przyjęte zostały przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyrokowania, a także do zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdził, że nie mogą one odnieść skutku oczekiwanego przez stronę. Z tego mianowicie powodu, że stawiane i rysujące się na ich tle kwestie sporne zostały rozstrzygnięte (prawomocnym) wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1959/09. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, za usprawiedliwiony uznać należy natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 174 pkt 2 w zw. z art., 153 w zw. z art. 170 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. NSA przypominał, że wyrokiem z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1959/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił pierwotnie wydaną w rozpoznawanej sprawie kasacyjną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju, rozpoznającą odwołanie od decyzji nakładającej na A. S. na podstawie § 4 pkt 39 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r. karę pieniężną w wysokości ... zł. W uzasadnieniu wspomnianego wyroku WSA wyraził pogląd, że organ I instancji zastosował prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia, to jest art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy o rybołówstwie, zaś błędnie powołał jedynie - jako podstawę prawną określającą dolną granicę wymiaru kary za naruszenie przepisów o rybołówstwie morskim - § 4 pkt 39 wskazanego wyżej rozporządzenia, zamiast jego § 4 pkt 21. Jednocześnie Sąd ten podkreślił, że "[...] art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie może stanowić samodzielną podstawę ukarania za naruszenia przepisów o rybołówstwie, a kara wymierzona poniżej dolnej granicy zagrożenia wskazanej w ww. rozporządzeniu jest niewątpliwie karą mieszczącą się w granicach zakreślonych przez ustawę, skoro ustawa wskazuje wyłącznie górną granicę odpowiedzialności". Stanowisko to uwzględniało treść zasady wyrażonej w art. 139 k.p.a., o czym przekonują wytyczne adresowane do organu administracji, które poprzedzone zostały również argumentem, że stan prawny rozpoznawanej sprawy uległ zmianie w zakresie odnoszącym się do podstawy prawnej określającej wysokość dolnej granicy kary pieniężnej, a to w związku z utratą mocy obowiązującej przez § 4 pkt 39 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r., który stanowił podstawę wymierzenia tejże kary przez organ I instancji. Zdaniem NSA sytuację, gdy ponownie rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji wymierzającej karę w wysokości ... zł, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją reformatoryjną nałożył na skarżącego karę w wysokości ... zł na podstawie § 4 pkt 21 rozporządzenia, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - kontrolując zgodność z prawem tej decyzji i oddalając skargę - nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku tego Sądu z dnia 16 marca 2010 r. ocenić należy jako naruszenie art. 153 p.p.s.a. Sąd zważył, co następuje: Stosowanie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejsza sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 2347/11 wydanym w następstwie rozpoznawania skargi kasacyjnej A. S.. Badając zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (z dnia 12 stycznia 2011 r.) we wskazanym wyżej zakresie uznać należy, że skarga złożona na tą decyzję zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził bowiem (odnosząc się do wiążącego w sprawie wyroku sądu I instancji sygn. akt IV SA/Wa 1959/09 wydanego poprzednio), iż właściwą podstawą prawną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej był w przedmiotowej sprawie art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62 / 2004 poz. 574 ze zm.) oraz § 4 pkt 21 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76 / 2005 poz. 671). Błędem było natomiast powołanie w tej materii § 4 pkt 39 ww. rozporządzenia, jako podstawy prawnej określającej dalszą granicę wymiaru kary za naruszenie przepisów o rybołówstwie. Z treści wyżej przywołanego wyroku sądu I instancji wynikało również (co także zyskało akceptację NSA), że art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie może stanowić samodzielną podstawę ukarania za naruszenie przepisów o rybołówstwie, a kara wymierzona poniżej dolnej granicy zagrożenia wskazanej w wym. rozporządzeniu jest karą mieszczącą się w granicach zakreślonych przez ustawę, która wskazuje wyłącznie górną granicę odpowiedzialności. Co nie mniej istotne za sprzeczne z treścią art. 139 k.p.a. uznano wymierzenie skarżącemu (na mocy decyzji z dnia ... stycznia 2011 r.) kary pieniężnej w wysokości wyższej niż pierwotnie wymierzona (na mocy decyzji Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w Słupsku z dnia ... sierpnia 2008 r.). Wynika to w sposób jasny ze stwierdzenia NSA, iż kwestia naruszenia zakazu reformationis in peius nie zostałą należycie rozważona, a to m.in. dlatego, że stan prawny rozpoznawanej sprawy uległ zmianie w zakresie odnoszącym się do podstawy prawnej określającej wysokość dolnej granicy wymierzanych kar pieniężnych w związku z utratą mocy obowiązującej § 4 pkt 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Przepis ten stracił moc z dniem 15 lipca 2009 r. – uznano go wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lipca 2009 r., Dz. U. Nr 112 / 2009 poz. 936 z niezgodny z art. 2 Konstytucji RP). Powyższe oznacza, iż jeśli tylko skarżący odwołał się od pierwotnie nałożonej kary w wysokości ... zł. i kara w takiej wysokości nie naruszała w sposób rażący prawa lub interesu społecznego to brak było podstaw prawnych, aby w toku dalszego postępowania dotyczącego m.in. tejże kary podwyższyć jej wysokość. Powyższego ponad wszelką wątpliwość nie uwzględnił organ odwoławczy podejmujący kwestionowaną skargą decyzję. Podstawa wyroku jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a.