V SA/Wa 1646/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Asesor WSA - Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. W. i A. W.- wspólnicy s.c. "[...]" na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia bezzasadności zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym oraz stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w zakresie stanowiska co do kontynuowania egzekucji administracyjnej. oddala skargę. Przedmiotem skargi wspólników spółki cywilnej W. A. W. i A. W. jest postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2008 r. o nr [...]. Zaskarżonym orzeczeniem Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), w pkt 1 - utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2008 r. w zakresie stwierdzenia bezzasadności zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym oraz w pkt 2 - stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego w zakresie stanowiska wierzyciela co do kontynuowania egzekucji administracyjnej. Postanowienie to, wydane w trybie art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) uwzględnia następujący stan faktyczny: Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2007 r. nałożono na skarżących jako wspólników s.c. [...] w W. karę pieniężną w kwocie 15.000 zł za naruszenie zakazów wynikających z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) i w oparciu o art. 93 tej ustawy. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W pouczeniu decyzji wskazano, iż kara winna być uiszczona w terminie 21 dni od dnia jej wymierzenia. Wskazano też, że od decyzji służy odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Z uwagi na nieuiszczenie wymierzonej kary pieniężnej, w dniu 14 grudnia 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wystawił tytuł wykonawczy. Powołał w nim ww. decyzję z [...] października 2007 r. oraz art. 93 ustawy o transporcie drogowym, a jako kwotę należności głównej wskazał 15.000 zł. Profesjonalny pełnomocnik skarżących w piśmie z 17 stycznia 2008 r. zgłosił zarzuty we wszczętym postępowaniu egzekucyjnym. Wskazał na nieistnienie obowiązku i wniósł o umorzenie postępowania prowadzonego na podstawie ww. tytułu wykonawczego. W uzasadnieniu pisma podniósł, że: -tytuł wykonawczy został wystawiony przez nieuprawniony do tego organ – z uwagi na zmiany jakie nastąpiły w ustawie o transporcie drogowym od stycznia 2007 r., na podstawie których zadania Inspekcji Transportu Drogowego wykonuje Główny Inspektor Transportu Drogowego i Wojewoda działający za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego jako kierownika wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej; z tego wynika, że tytuł wykonawczy mógł być wystawiony przez Wojewodę jako wierzyciela w sprawie, bo inspektor wydaje decyzje tylko w jego imieniu; -czynności egzekucyjne zostały dokonane z naruszeniem prawa, albowiem skarżący złożyli odwołanie od decyzji o nałożeniu na nich kary pieniężnej wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania; wszelkie czynności egzekucyjne winny być zatem wstrzymane do czasu załatwienia tego wniosku. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. przekazał ww. pismo do wierzyciela celem zajęcia stanowiska w trybie wynikającym z art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowieniem z [...] lutego 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w pkt 1 - uznał zarzuty dłużnika za bezzasadne, w pkt 2 - wniósł o kontynuowanie egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśnił, iż wobec nieuregulowania przez wspólników spółki cywilnej W. kary administracyjnej, nałożonej w oparciu o decyzję opatrzoną z mocy ustawy rygorem natychmiastowej wykonalności, po upływie ustawowego terminu 21 dni do jej uiszczenia, organ podjął przewidziane prawem kroki w celu przymusowego ściągnięcia należności wystawiając tytuł wykonawczy. Wyjaśnił, iż ustawa o transporcie drogowym w art. 93 ust. 3 i ust. 4 wprowadza uregulowania szczególne dotyczące kwestii wykonalności, albowiem decyzji wydanej przez uprawnionych do kontroli -nakładającej karę pieniężną- ustawodawca nadał rygor natychmiastowej wykonalności, z zastrzeżeniem, że przedsiębiorca krajowy uiszcza nałożoną karę w terminie 21 dni od dnia jej wymierzenia. Dalej organ wskazał, że odwołanie się przez ukaranego nie skutkuje zawieszeniem obowiązku uiszczenia nałożonej kary. Istnieje możliwość wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności w toku postępowania odwoławczego, ale w przedmiotowej sprawie takie orzeczenie nie zostało dotychczas wydane. Nadto, organ dodał, że wstrzymanie natychmiastowej wykonalności może być przesłanką do zawieszenia egzekucji, a nie do jej umorzenia. Wskazał też, że przesłanka nieistniejącego obowiązku zaistniałaby, gdyby egzekwowana decyzja nie zostałaby nigdy skutecznie doręczona, a w przedmiotowej sytuacji taka okoliczność nie zaszła. Na koniec organ podał, że wprawdzie z dniem 1 stycznia 2007 r. miejsce Inspekcji w systemie organów administracji państwowej uległo zmianie, ale nie ma podstaw do kwestionowania ciągłości uprawnień Wojewódzkiego Inspektora jako organu upoważnionego do wystawiania decyzji administracyjnych w oparciu o art. 93 ustawy o transporcie drogowym oraz do podejmowania kroków w celu wyegzekwowania swoich orzeczeń. W zażaleniu na to postanowienie pełnomocnik skarżących wniósł o jego uchylenie zarzucając naruszenie art. 51 ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu środka zaskarżenia pełnomocnik skarżących rozwinął ponownie zarzut dotyczący wystawienia tytułu wykonawczego przez nieuprawniony do tego organ. Podniósł, iż po zmianie ustawy o transporcie drogowym, tj. od 1 stycznia 2007 r., organem uprawnionym do wydawania decyzji jest wojewoda, a inspektor wydaje decyzje tylko w jego imieniu. Tym samym wszelkie czynności egzekucyjne jako mające charakter techniczny mogą być wykonywane tylko przez wojewodę. Główny Inspektor Transportu Drogowego, odnosząc się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów dłużników w pierwszej kolejności wyjaśnił, że wierzycielem w sprawie jest [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego. Wynika to zarówno z przepisów ustawy o transporcie drogowym (m.in. art. 93) jak i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1). Zatem tytuł wykonawczy spełnia wymagania ustawowe i nie ma podstaw do odstąpienia organu egzekucyjnego od egzekucji, a tym samym do zwrotu tytułu wykonawczego wierzycielowi. Wskazał też na uregulowania szczególne zawarte w ustawie o transporcie drogowym, dotyczące kwestii wykonalności decyzji nakładającej karę pieniężną (art. 93 ust. 3 i ust. 4). Następnie Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, że w postanowieniu wierzyciel wniósł w pkt 2 o kontynuowanie egzekucji, jednakże rozstrzygnięcie to chociaż zawarte w sentencji postanowienia jest niezaskarżalne, tj. nie przysługuje na nie zażalenie. Dlatego też w tej części organ II instancji uznał zażalenie skarżących za niedopuszczalne, kierując się treścią art. 134 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2008 r. profesjonalny pełnomocnik skarżących wniósł o jego uchylenie w całości z powodu naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: -prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1462), w związku z art. 51 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874); -art. 33 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w związku z art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej; -art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podtrzymał swoje stanowisko w sprawie co do tego, że tytuł wykonawczy nie pochodzi od wierzyciela. Wskazał, iż [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego jest organem nieuprawnionym do wszczęcia postępowania administracyjnego. Powołał się przy tym na zmiany wprowadzone do art. 51 ustawy o transporcie drogowym, obowiązujące od 1 stycznia 2007 r. Stwierdził, że jedynie właściwym podmiotem w zakresie prowadzenia egzekucji na podstawie prawomocnej decyzji jest w niniejszej sprawie Wojewoda [...]. Pełnomocnik skarżących podniósł też, że organ egzekucyjny nie jest związany stanowiskiem wierzyciela, gdyż po pierwsze w kwestiach dopuszczalności organ egzekucyjny sam dokonuje ustaleń, zaś po drugie nawet gdyby przełamać ową zasadę, to stanowisko Inspektora nie jest stanowiskiem wierzyciela, z przyczyn powyżej wskazanych. Skoro zatem egzekucja nie była dopuszczalna, albowiem nie istniał prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy, organ egzekucyjny obowiązany był na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji umorzyć postępowanie. Pełnomocnik skarżących zakwestionował również pkt 2 zaskarżonego postanowienia. Podniósł, iż orzeczenie to jest niezgodne z treścią art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał w całości swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie – stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa, v. art. 145 § 1 p.p.s.a.). Dokonują oceny zaskarżonego postanowienia, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, Sąd stwierdził, że orzeczenie to jest prawidłowe, tj. nie narusza prawa. Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż kontrolowane postępowanie toczyło się w trybie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Oba postanowienia wydane w sprawie, tj. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w dniu [...] lutego 2008 r. oraz Głównego Inspektora Transportu Drogowego w dniu [...] kwietnia 2008 r., stanowiły więc stanowisko wierzyciela co do zgłoszonych przez skarżących – dłużników zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, wszczętym tytułem wykonawczym z 14 grudnia 2007 r. Zarzuty te, jak zaznaczył pełnomocnik skarżących, opierały się na art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także -z uwagi na treść pisma z 17 stycznia 2008 r. – na pkt 10 ww. przepisu. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw, aby w tej sprawie odnosić się do zarzutów zawartych w skardze, a skierowanych pod adresem organu egzekucyjnego, w tym dotyczącego niezastosowania przez ten organ art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez umorzenie postępowania. Sąd nie badał postępowania organu egzekucyjnego. Kontrolował jedynie pod względem zgodności z prawem zajęte przez wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym stanowisko. Następnie zauważyć należy, iż główny spór w sprawie dotyczy dopuszczalności egzekucji na skutek wystawienia tytułu wykonawczego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Zdaniem skarżących od 1 stycznia 2007 r., z uwagi na zmiany wprowadzone do art. 51 ustawy o transporcie drogowym, wierzycielem jest Wojewoda lub Główny Inspektor Transportu Drogowego, a nie Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego. Tym samym [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nie mógł wystawić tytułu wykonawczego w niniejszej sprawie. Mógł to uczynić tylko Wojewoda [...]. Analizując ten zarzut Sąd stwierdza, że stanowisko zawarte w skarżonym orzeczeniu jest zasadne i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, od 1 stycznia 2007 r. wojewódzki inspektor transportu drogowego jest kierownikiem wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 6 ww. ustawy w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji organem właściwym jest wojewódzki inspektor, a organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. - Główny Inspektor. Należy też zauważyć, iż zgodnie z art. 2 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 ze zm.), administrację rządową na obszarze województwa wykonują m.in. działający pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach, w imieniu własnym, jeżeli ustawy tak stanowią. Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1 (w tym: inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego), mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 93 ust. 1a decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli. Należy też wskazać, iż stosownie do art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji użyte w tej ustawie pojęcie "wierzyciel" oznacza podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z treści art. 5 § 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej wynika natomiast, że uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 (w tym dotyczących kar pieniężnych wymierzanych przez organy administracji publicznej – pkt 2), jest właściwy do orzekania organ I instancji, z zastrzeżeniem pkt 4. Powyższe jednoznacznie wskazuje na to, że pomimo zmian wprowadzonych do ustawy o transporcie drogowym wojewódzki inspektor transportu drogowego nadal może wydawać decyzje i dochodzić ich wykonania. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego był więc uprawniony w niniejszej sprawie do wystawienia tytułu wykonawczego. W dniu [...] października 2007 r. wydał decyzję, którą na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nałożył na skarżących karę grzywny. Skoro skarżący nie wykonali w wyznaczonym do tego terminie obowiązku wynikającego z tej decyzji, której to nadano rygor natychmiastowej wykonalności - zgodnie z przepisami prawa, uzasadnione i możliwe było wszczęcie przez ten organ postępowania egzekucyjnego. Przy czym należy zaznaczyć, iż wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania nie został pozytywnie załatwiony. Tym samym brak było podstaw do wstrzymania egzekucji. W konsekwencji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i uznał zarzuty w niej wskazane za nieuzasadnione. Na koniec dostrzec należy, iż skarżone postanowienie w części dotyczącej stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w tym zakresie, w jakim zażalenie to dotyczy postanowienia wierzyciela o kontynuowaniu egzekucji, jest błędne – natomiast błąd ten nie ma żadnego znaczenia w sprawie i wpływu na jego wynik. Zdaniem Sądu, organ I instancji nie powinien w sentencji swojej decyzji zawierać wniosku o kontynuowanie egzekucji. Był obowiązany odnieść się w trybie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do zarzutów dłużników zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym w oparciu o art. 33. W takim zakresie miał orzec (tj. zająć stanowisko) i tego dotyczy pkt 1 postanowienia tego organu z [...] lutego 2008 r. W takim też zakresie zostało wniesione zażalenie. Jak wynika zaś z treści zaskarżonego postanowienia z [...] kwietnia 2008 r. zażalenie to zostało w całości rozpatrzone. Nie doszło więc, w ocenie Sądu, do naruszenia art. 34 § 2 ustawy egzekucyjnej, a zastosowanie przez organ odwoławczy art. 134 k.p.a. wprowadza jedynie w błąd adresatów postanowienia. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.