V SA/Wa 1646/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2012 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty rekompensat; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 1. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz G. P. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Pismami z kwietnia 2011 r. Burmistrz P. zwrócił się do Dyrektora Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych o dokonanie rekompensaty utraconych dochodów z tytułu zwolnień w podatku od nieruchomości za lata 2006-8. W odpowiedzi – przekazane zwykłym pismem z dnia [...] maja 2011 r. – Prezes PFRON zajął stanowisko negatywne; wskazał na niedotrzymanie warunków, o których mowa w art. 47 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2010 r., nr 226, poz. 1475 – dalej ustawa), dotyczącego terminowego złożenia do 31 lipca roku podatkowego wniosku o przekazanie kwoty rekompensującej dochody utracone w wyniku zwolnień zakładów pracy chronionej z podatku od nieruchomości, rolnego, leśnego oraz podatku od czynności cywilnoprawnych. 2. W efekcie Burmistrz P. wskazał, że tego typu stanowisko winno przybrać postać decyzji (pismo z dnia [...] czerwca 2011 r.), co spowodowało wydanie postanowienia o wszczęcia postępowania administracyjnego. W trakcie jego trwania wskazano uzasadnienie dla dochodzenia należności przypadających za poszczególne lata oraz rozszerzono żądanie za lata 2003-5. 3. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Prezes PFRON stosownie do treści art. 45 ust. 3 a i art. 47 ust. 2 a pkt 2 powołanej ustawy – odmówił uwzględnienia wniosku o przekazanie gminie Police z tytułu zrekompensowania utraconych dochodów za lata 2003-8 na skutek zastosowania ustawowych zwolnień, o których mowa w art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy, w łącznej kwocie 456.848 zł. W motywach wskazano, że zgodnie z treścią art. 45 ust. 3 a ustawy, przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach, stosuje się przepisy k.p.a. Na podstawie przepisu zawartego w art. 47 ust. 2 a pkt 2 ustawy ustawodawca z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2011 r., określił, że wniosek za rok poprzedni według stanu na dzień 31 grudnia roku podatkowego, za który sporządzany jest wniosek należy złożyć w terminie do dnia 25 marca roku następującego po roku podatkowym. W/w termin ma charakter materialnoprawny i jako prekluzyjny nie jest przywracany. Podniesiony przez stronę argument o niestosowaniu nowych przepisów, tj. art. 47 ust. 2 a ustawy do wniosków o rekompensaty za lata 2003-2008 zdaniem organu nie jest zasadny, albowiem został on dodany przez art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji, stanowi wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 kwietnia 2009 r. (Dz. U. Nr 71, poz. 617) podkreśliła to także strona w swoim piśmie z dnia 3 czerwca 2011 r. Przepis ten został wprowadzony bez okresu przejściowego i stosuje się go zatem do stanów faktycznych istniejących w dacie wejścia w życie ustawy, zgodnie z zasadą działania nowego prawa wprost. Skoro zatem strona stosowne złożyła w kwietniu i w maju 2011 r., będzie on miał zastosowanie także w odniesieniu do złożonych wniosków. Organ także dostrzegł, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności § 5 ust. 1 rozporządzenia wyłącznie w aspekcie formalnym, pozostawiając ustawodawcy rozstrzygnięcie czy "wprowadzenie określonego terminu i powiązanie z jego niedochowaniem negatywnych skutków dla gmin jest słuszne, celowe i potrzebne". 4. W efekcie wniesionego odwołania Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] maja 2012 r. – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 66, 47 ust. 2 b powołanej ustawy – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach wskazał, że z dniem 1 stycznia 2011 r. weszła w życie nowelizacja ustawy, która wprowadziła terminy o charakterze materialnoprawnym do składania wniosków o rekompensatę utraconych dochodów (vide obecne brzmienie treści art. 47 ust. 2 a ustawy): Ponieważ przepis ten został wprowadzony bez okresu przejściowego, należy go stosować do stanów faktycznych istniejących w dacie wejścia w życie ustawy, zgodnie z zasadą działania nowego prawa wprost". W ocenie Ministra wprowadzenie tego przepisu spowodowało, że w przypadku niezłożenia za lata wcześniejsze wniosku do 31 grudnia 2010 r. nastąpiła utrata prawa do rekompensaty za lata 2003-8, albowiem zgodnie z treścią art. 47 ust. 2 a pkt 2 ustawy od 1 stycznia 2011 r. wnioski składa się rekompensatę za poprzedni rok podatkowy, a takim nie był wniosek za 2008 r. i za lata poprzednie. 5. We wniesionej skardze – żądającej uchylenia obu aktów administracyjnych oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego – zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: a) poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż przepis ten, znajdzie zastosowanie do dochodzonego przez skarżącą zwrotu utraconych dochodów za lata 2003-2008, na skutek zastosowania ustawowych zwolnień, o których mowa w art. 31 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, w tym, iż sporny wniosek złożony przez Gminę P. będzie podlegał rygorom terminów, uregulowanych w art. 47 ust. 2a tej ustawy; b) art. 1 pkt 20 w związku z art. 14 pkt 1-3 ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 226, poz. 1475) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż przepis art. 47 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych znowelizowany przepisem art. 1 pkt 20 powołanej ustawy z dnia 29 października 2010 r., znajduje zastosowanie do zdarzeń powstałych przed dniem wejścia w życie jego nowelizacji i jako zawierający stosowane ograniczenia nie zaś prawa, może działać wstecz, a przy tym błędne uznanie, iż złożone przez skarżącego wnioski o zrekompensowanie utraconych dochodów, na skutek zastosowania ustawowych zwolnień, o których mowa w art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, po dniu 31 grudnia 2010 r. z jednoczesnym pominięciem terminów wskazanych w art. 47 ust. 2a cyt. ustawy, nie zasługują na uwzględnienie. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi . 6. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia podniesiono argumenty zbieżne z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne – podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej, obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwieniem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia: w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje – w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych – kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji), postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem – co do zasady – zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście – stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. – należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy – w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm – rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Nie ulega wątpliwości, że stosownie do treści art. 47 ust. 2a ustawy, gminy składają do Funduszu wnioski o wypłatę kwoty rekompensującej dochody utracone z tytułu zwolnień w terminach: a) do dnia 31 lipca roku podatkowego – wykazując przewidywane roczne skutki zwolnień, wynikające z decyzji, dokonanych czynności cywilnoprawnych w formie aktów notarialnych oraz deklaracji i informacji podatkowych na dany rok podatkowy, według stanu na dzień 30 czerwca roku podatkowego, za który sporządzany jest wniosek; b) do dnia 25 marca roku następnego po roku podatkowym – wykazując faktyczne roczne skutki zwolnień, wynikające z decyzji, dokonanych czynności cywilnoprawnych w formie aktów notarialnych oraz deklaracji i informacji podatkowych na dany rok podatkowy, według stanu na dzień 31 grudnia roku podatkowego, za który sporządzany jest wniosek. Przepis ten został wprowadzony w życie na podstawie art. 14 cyt. ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej (...), z dniem 1 stycznia 2011 r. V. W sprawie ma zastosowanie zasad lex retro non agit (ustawa nie działa wstecz). Jest to podstawowa dyrektywa państwa prawnego . Wynika ona z jedynie słusznego założenia, że prawo jako reguły zachowania się jego adresatów musi być ustanowione wcześniej niż obowiązek jego przestrzegania. Od nikogo nie można bowiem wymagać, by stosował się do prawa, którego nie ma, a taka sytuacja powstaje, gdy drogą interpretacji prawu nadaje się moc wsteczną. Dotyczy to w szczególności tych przepisów prawa, które ograniczają sferę praw i wolności obywateli lub innych podmiotów, a także w inny sposób pogarszają ich sytuację. VI. Nie ulega wątpliwości, że decyzja organu II instancji jest wadliwa, albowiem w części rozstrzygającej powołuje art. 47 ust. 2 b ustawy, który absolutnie w sprawie nie ma zastosowania. Norma ta bowiem dotyczy zwrotu środków do Funduszu wraz z odsetkami których strona skarżąca nigdy nie otrzymała. VII. Literalna interpretacja art. 47 ust. 2 a ustawy dowodzi, że regulację tę w żaden sposób nie można odnosić do żądania zwrotu rekompensaty z tytułu utraconych dochodów z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2003-2008. Argumentem decydującym jest to, że dyspozycja tego przepisu – biorąc pod uwagę datę wejścia w życie regulacji (1 stycznia 2011 r.) nie obejmuje lat 2003-8. VIII. Tak więc błędne jest stanowisko Ministra, że niezłożenie wniosku o przedmiotowe rekompensaty za lata 2003-8 do końca 2010 r. skutkuje utratę roszczenia. Oznaczałoby to, że ustawodawca wprowadził – poprzez nowelizację ustawy polegającą na dodaniu art. 47 ust. 2 a – termin materialnoprawny na dochodzenie roszczeń, za lata wcześniejsze, czego nie uczynił i ma tutaj w pełni zastosowanie zasada lex retro non agit. IX. Rozpoznając ponownie odwołanie należy ustalić, czy rzeczywiście strona skarżąca nie miała możliwości dochodzenia roszczeń o rekompensatę, a także czy odnoszą się do niej także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. V 2/08 oraz 31 maja 2010 r., sygn. V 4/09 i merytorycznie rozstrzygnąć żądanie opisane w punkcie 1 i 2 niniejszego uzasadnienia. Mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.