V SA/Wa 1647/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi G.I. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty rekompensaty utraconych dochodów; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz G.I. kwotę 440 zł (słownie czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia ... maja 2012 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, (dalej: "organ" albo "Minister") po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Gminę I. (dalej: "skarżąca" lub "Gmina"), utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes") z dnia ... września 2011 r. znak: ... na podstawie której Prezes odmówił Gminie przekazania środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na zrekompensowanie dochodów utraconych w latach ... na skutek zastosowania ustawowych zwolnień, o których mowa w art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, z późn. zm.), dalej: "ustawa o rehabilitacji", w łącznej kwocie ... zł. Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym. W dniu ... marca 2011 r. Gmina złożyła do Prezesa Zarządu PFRON wnioski za lata 2007-2009 o przekazanie kwoty rekompensującej utracone dochody z tytułu zwolnień określonych w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Decyzją z dnia ...września 2011 r. Prezes odmówił Gminie I. przekazania środków Funduszu na zrekompensowanie dochodów utraconych w łącznej kwocie ... zł. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie gminie środków na zrekompensowanie utraconych dochodów, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Strona podniosła, iż składając wniosek o rekompensatę w dniu ... marca 2011 r. zachowała termin określony w przepisie art. 47 ust. 2a ustawy o rehabilitacji. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Minister utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że do dnia ... grudnia 2010 r., tj. do dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy o rehabilitacji, gminy miały prawo do składania w dowolnym terminie wniosków o zrekompensowanie utraconych dochodów za lata poprzednie. Z dniem 1 stycznia 2011 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o rehabilitacji, która wprowadziła terminy o charakterze materialnoprawnym do składania wniosków o rekompensatę utraconych dochodów. Zgodnie z art. 47 ust. 2a ustawy o rehabilitacji, gminy składają do Funduszu wnioski o wypłatę kwoty rekompensującej dochody utracone z tytułu zwolnień w terminach: 1) do dnia 31 lipca roku podatkowego - wykazując przewidywane roczne skutki zwolnień wynikające z decyzji, dokonanych czynności cywilnoprawnych w formie aktów notarialnych oraz deklaracji i informacji podatkowych na dany rok podatkowy, według stanu na dzień 30 czerwca roku podatkowego, za który sporządzany jest wniosek; 2) do dnia 25 marca roku następującego po roku podatkowym - wykazując faktyczne roczne skutki zwolnień, wynikające z decyzji, dokonanych czynności cywilnoprawnych w formie aktów notarialnych oraz deklaracji i informacji podatkowych na dany rok podatkowy, według stanu na dzień 31 grudnia roku podatkowego, za który sporządzany jest wniosek. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przepis art. 47 ust. 2a ustawy o rehabilitacji został wprowadzony bez okresu przejściowego, dlatego należy go stosować do stanów faktycznych istniejących w dacie wejścia w życie ustawy, zgodnie z zasadą działania nowego prawa wprost. W ocenie organu wprowadzenie tego przepisu spowodowało, iż w przypadku niezłożenia przez gminy wniosków za lata ubiegłe do końca 2010 r., tj. do dnia 31 grudnia 2010 r., gminy te utraciły prawo do wypłaty rekompensat utraconych dochodów za rok 2009 i lata wcześniejsze. Złożenie wniosków za lata 2007-2009 przed upływem terminu określonego w art. 47 ust. 2a pkt 2 ustawy o rehabilitacji nie ma znaczenia, bowiem z brzmienia tego przepisu wynika, że od 1 stycznia 2011 r. gminy składają wnioski o rekompensatę za poprzedni rok podatkowy, a takim nie był wniosek za 2007 r., za 2008 r. czy za 2009 r. Na powyższą decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej Gmina złożyła skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o przekazaniu Gminie środków Funduszu na zrekompensowanie dochodów utraconych w latach ... na skutek zastosowania ustawowych zwolnień, o których mowa w art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, w łącznej kwocie 337.991 zł, ewentualnie uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej celem jej ponownego rozpatrzenia. Przedmiotowej decyzji skarżąca gmina zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 47 ust. 2a pkt 2 ustawy o rehabilitacji, poprzez błędne uznanie, iż przedmiotowy przepis ma zastosowanie tylko do wniosków za 2010 r. i następnych i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia ... września 2011 r. odmawiającej wypłaty rekompensat skarżacej, - art. 47 ust. 2b ustawy o rehabilitacji poprzez błędne jego zastosowanie, 2) naruszenie art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." poprzez powołanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 k.p.a. i art. 66 oraz art. 47 ust. 2b ustawy o rehabilitacji i nie wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji tej podstawy prawnej oraz nie przytoczenie w uzasadnieniu wskazanych przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując motywy rozstrzygnięcia wskazane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ten wynik, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."). Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, iż regulacja ustawowa kwestii rekompensowania gminom dochodów utraconych na skutek zastosowania ustawowych zwolnień, o których mowa w art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji znajduje się w art. 47 ust. 2 tej ustawy oraz przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 166, poz. 1616, z późn. zm.), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 47 ust. 7 ustawy o rehabilitacji. Artykuł 47 ust 2 ustawy stanowi, że środki Funduszu przeznacza się na również na zrekompensowanie gminom utraconych dochodów, natomiast ustęp 7 wskazuje, iż minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, po zasięgnięciu opinii Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady obliczania i tryb przekazywania gminom dotacji celowej, o której mowa w ust. 2, z uwzględnieniem wniosków gmin, zawierających dane o rocznych skutkach zastosowania zwolnień, o których mowa w art. 31 ust. 1 pkt 1, mając na względzie zrekompensowanie gminom utraconych dochodów. Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia przekazywanie gminom kwoty rekompensującej dochody utracone z tytułu zwolnień następuje na podstawie ich wniosków składanych do Prezesa Zarządu Funduszu za pośrednictwem właściwych miejscowo oddziałów Funduszu, w określonych terminach. Następnie, po przeprowadzeniu stosownej weryfikacji formalnej i rachunkowej ww. wniosków (§ 3 ust. 2 i 3 ), Prezes Zarządu Funduszu przekazuje gminom kwoty rekompensujące dochody utracone z tytułu zwolnień w terminach określonych w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Jednocześnie § 5 ust. 1 rozporządzenia stanowił, że gmina, która złoży wniosek w terminie określonym w § 3 ust. 1 pkt 1, a nie złoży wniosku w terminie określonym w § 3 ust. 1 pkt 2, zwraca otrzymaną kwotę rekompensującą dochody utracone z tytułu zwolnień wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych na rachunek Funduszu w terminie do dnia 31 maja roku następującego po roku podatkowym. W przypadku niedokonania zwrotu otrzymanej przez gminę kwoty rekompensującej dochody utracone z tytułu zwolnień, Prezes Zarządu Funduszu wezwie do zwrotu tej kwoty. W dniu 30 kwietnia 2009 r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (w sprawie sygn. akt U2/08) regulacja zawarta w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 sierpnia 2003 r. została uznana za niezgodną z art. 47 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r., a przez to niezgodną z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 sierpnia 1997 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że regulacja § 5 ust. 1, sprowadzająca się do ustanowienia terminu materialnoprawnego, nieprzewidzianego ustawą z dnia 27 sierpnia 1997 r., którego dochowanie – czyli złożenie przed jego upływem wniosku "rozliczeniowego" - jest nieprzewidzianym przez ustawodawcę warunkiem uzyskania rekompensaty i jest niezgodna z art. 47 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. Trybunał podkreślił, że ani art. 47, ani inne przepisy ustawy nie określają żadnych szczególnych czy też dodatkowych przesłanek, których spełnienie byłoby warunkiem otrzymania przez gminę dotacji celowej. Z ustawy jasno wynika, że jedynym takim warunkiem jest sam fakt utraty przez gminę dochodów, wykazany przez nią w stosownym wniosku. Trybunał podsumował swoje stanowisko i stwierdził, iż wprowadzenie w akcie wykonawczym nieprzewidzianego ustawą terminu składania wniosków o przyznanie przysługującego z mocy ustawy świadczenia, wraz z postanowieniem, że złożenie ich po terminie wiąże się z negatywnymi skutkami dla podmiotu uprawnionego, stanowi wykroczenie poza materię przekazaną do uregulowania w akcie wykonawczym. Wprowadzenie zawitego terminu materialnoprawnego oznacza bowiem ustanowienie w rozporządzeniu nowego – nieznanego ustawie – warunku, od którego spełnienia uzależnione jest skorzystanie z dobrodziejstwa ustawy. Jednocześnie Trybunał umorzył częściowo postępowanie uznając, że orzekanie o niezgodności § 5 ust. 1 z art. 47 ust.7 ustawy i art. 92 ust. 1 Konstytucji " w zw. z § 3 ust. 1 pkt.2 rozporządzenia" jest zbędne, w tym zakresie wskazał, że z ww. wzorcami kontroli (przepis ustawy i Konstytucji oraz warunki wydawania aktów wykonawczych) sprzeczne jest nie tyle wyznaczanie gminom pewnych "porządkowych" terminów składania wniosków, ile nadanie jednemu z nich materialnoprawnego charakteru i powiązanie z jego niedotrzymaniem dotkliwych konsekwencji, co mieści się w dyspozycji § 5 ust. 1 rozporządzenia. Wobec tego, że Trybunał nie odroczył utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, orzeczenie Trybunału weszło w życie zgodnie z treścią art. 190 ust. 3 Konstytucji, w chwili jego ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, tzn. 12 maja 2009 r. Orzekając w sprawie niniejszej sąd ma zatem obowiązek uwzględnić stan prawny ukształtowany ww. wyrokiem Trybunału. To oznacza, iż mimo uchybienia terminowi złożenia wniosku, o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, nie można uznać, aby skarżąca utraciła uprawnienie do otrzymania rekompensaty z tytułu utraconych dochodów w latach .... Jak wskazał Trybunał jedynym warunkiem przewidzianym ustawą o rehabilitacji dla otrzymania przez gminę dotacji jest sam fakt utraty określonych dochodów, wykazany przez nią we wniosku. Jednocześnie terminy z § 3 ust. 1 Trybunał określił jako "terminy porządkowe", ich przekroczenie nie może zatem powodować dla strony negatywnych skutków. Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, iż z dniem 1 stycznia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 226, poz. 1475), która w art. 1 pkt 20 wprowadziła zmiany w ustawie o rehabilitacji polegające na dodaniu w art. 47 ust. 2a, zgodnie z którym gminy składają do Funduszu wnioski o wypłatę kwoty rekompensującej dochody utracone z tytułu zwolnień w terminach: 1) do dnia 31 lipca roku podatkowego - wykazując przewidywane roczne skutki zwolnień, wynikające z decyzji, dokonanych czynności cywilnoprawnych w formie aktów notarialnych oraz deklaracji i informacji podatkowych na dany rok podatkowy, według stanu na dzień 30 czerwca roku podatkowego, za który sporządzany jest wniosek; 2) do dnia 25 marca roku następującego po roku podatkowym - wykazując faktyczne roczne skutki zwolnień, wynikające z decyzji, dokonanych czynności cywilnoprawnych w formie aktów notarialnych oraz deklaracji i informacji podatkowych na dany rok podatkowy, według stanu na dzień 31 grudnia roku podatkowego, za który sporządzany jest wniosek. W ocenie Sądu, powyższa regulacja, z uwagi na brak przepisów intertemporalnych, znajduje zastosowanie do wniosków o zrekompensowanie utraconych dochodów za rok 2010 oraz za kolejne lata. Taka interpretacja zaistniałej wątpliwości intertemporalnej uzasadniona jest również stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który wielokrotnie wypowiadał się w kwestii naruszenia zasady lex retro non agit. Treścią tej zasady, stanowiącej istotny składnik zaufania obywateli do państwa, a wywodzonej z art. 2 Konstytucji, jest zakaz nadawania mocy wstecznej nowo stanowionym przepisom, zwłaszcza normującym prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego (wyrok TK z dnia 29 stycznia 1992 r. sygn. akt K.15/01, OTK 1992, cz. I, poz. 8). W świetle orzecznictwa tego Trybunału zasada powyższa polega na tym, aby nie stanowić prawa, które nakazywałoby stosowanie nowo ustanowionych norm do sytuacji powstałych przed ich wejściem w życie, a nowa ustawa nie powinna zmieniać ocen prawnych dokonanych pod rządami starego prawa (por. wyrok TK z dnia 31 marca 1998, sygn. akt K.24/97, OTK 1998, poz. 6). W orzeczeniach tego Trybunału konsekwentnie wskazywano, że w przypadku kolizji między bezpośrednim działaniem ustawy nowej a interesem jednostki następuje odwrócenie "domniemania" przemawiającego za zasadą bezpośredniego działania ustawy nowej, co niewątpliwie dotyczy norm o charakterze materialnoprawnym (por. wyrok TK z dnia 9 czerwca 2003 r., sygn. akt TK 12/03, OTK - A 2003/6/01). W świetle orzecznictwa TK kwestię intertemporalną o tyle tylko rozwiązuje się poprzez stosowanie zasady działania ustawy nowej, o ile przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedur umożliwiających zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji (por. wyrok TK z dnia 15 września 1998 r. K.10/98, OTK ZU nr 5 poz. 64). Jak podkreślił Trybunał, zasady operowania prawem intertemporalnym, aby nie naruszały konstytucyjnej "zasady zaufania" winny respektować regułę poszanowania uzasadnionych oczekiwań ukształtowanych przez dawne prawo (por. wyrok TK z dnia 9 czerwca 2003 r. sygn. akt SK 12/03 OTK-A 2003/6/51). W świetle powyższych rozważań nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że wprowadzenie terminu o charakterze materialnoprawnym określonego w art. 47 ust. 2a ustawy o rehabilitacji spowodowało, iż w przypadku niezłożenia przez gminy wniosków za lata ubiegłe do dnia ... grudnia 2010 r. gminy te utraciły prawo do wypłaty rekompensat utraconych dochodów za rok 2009 i lata wcześniejsze. Pogląd taki w oczywisty sposób naruszałby zasadę niedziałania prawa wstecz, przy braku wyraźnej woli ustawodawcy wyartykułowanej w przepisie intertemporalnym. W przedmiotowej sprawie Minister Pracy i Polityki Społecznej obowiązany jest zatem do merytorycznej oceny wniosków złożonych przez skarżącą. Wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. O wykonalności nie orzeczono z uwagi na charakter zaskarżonego aktu administracyjnego.