V SA/Wa 1651/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] maja 2013r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych; oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...] Minister Rozwoju Regionalnego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Z. nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Stan sprawy przedstawia się następująco: S. zawarło z Wojewódzkim Urzędem Pracy w Z. umowę o dofinansowanie nr [...] z [...] maja 2011 r. na realizację projektu pt. [...] Zgodnie z ww. umową beneficjentowi zostało przyznane dofinansowanie na realizacje projektu w kwocie nieprzekraczającej 519.220,00 zł, stanowiącej nie więcej niż 100% całkowitych wydatków kwalifikowanych projektu. W dniu 14 czerwca 2012 r. Wojewódzki Urząd Pracy w Z. przeprowadził kontrolę, w ramach której dokonał weryfikacji zgodności realizacji projektu z jego założeniami określonymi w umowie o dofinansowanie projektu, w szczególności prawidłowość stosowania przepisów wspólnotowych, w tym zasady konkurencyjności w ramach wyboru wykonawcy usługi najmu pomieszczeń szkoleniowych. W wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdzono, iż beneficjent wyłonił wykonawcę usługi najmu pomieszczeń szkoleniowych, który jest powiązany osobowo z beneficjentem oraz beneficjent nie posiadał potwierdzenia zamieszczenia zapytania ofertowego zarówno w siedzibie beneficjenta, jak i na stronie internetowej, a zapytanie ofertowe z dnia 17 sierpnia 2011 r. nie zawierało w swej treści kryteriów oceny ofert. W piśmie z dnia 22 sierpnia 2012 r. – Informacja o wyniku weryfikacji wniosku o płatność nr [...] – ujęto wydatki niekwalifikowane w wysokości 30.399,99 zł i przekazano do wiadomości beneficjenta w dniu [...] sierpnia 2012 r. Pismem z dnia 9 listopada 2012 r. Wojewódzki Urząd Pracy w Z. zawiadomił beneficjenta, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu kwoty 30.399,99 zł, która z uwagi na brak zwrotu w terminie stanowi nieprawidłowości w rozumieniu art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.); dalej: "u.f.p.", a następnie decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] określił S. kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu w wysokości 30 399,99 zł. W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy m.in. art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 61 oraz art. 207 ust. 9 i 11 u.f.p. oraz art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.". W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż S. przeprowadzając postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób nie zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców, a wiec udzielając zamówienia podmiotowi powiązanemu osobowo z beneficjentem oraz nieumieszczenie zapytania ofertowego, zarówno w siedzibie beneficjenta, jak i na stronie internetowej, a ponadto w wyniku braku umieszczenia nazw i kodów określonych we Wspólnym Słowniku Zamówień w opisie przedmiotu zamówienia i braku potwierdzenia wysłania zapytania ofertowego naruszył podstawowe zasady kwalifikowalności wydatków ponoszonych w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z treścią Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, wydatki poniesione w ramach projektu są kawalifikowalne wówczas, gdy dotyczą towarów lub usług wybranych w sposób przejrzysty i konkurencyjny oraz zostały poniesione zgodnie z zasadami określonymi w Wytycznych. Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie projektu zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z warunkami zawartymi w umowie o dofinansowanie oraz rygorami wynikającymi z realizacji projektu współfinansowanego w ramach PO KL, a więc otrzymanie wsparcia ze środków publicznych nałożyło na beneficjenta dodatkowe obowiązki, z których S. nie wywiązało się należycie. W odwołaniu od ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. S. wniosło o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania w sprawie ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując iż organ błędnie uznał, iż beneficjent naruszył zasadę konkurencyjności i przeprowadził postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego bez zachowania uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...], Minister Rozwoju Regionalnego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Z. nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Akceptując ustalony stan faktyczny i prawny sprawy uznał, iż S. jest zobowiązane do zwrotu kwoty 30 399,99 zł wraz odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków. Organ wyjaśnił następnie, powołując treść przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, iż doszło w sprawie do naruszenia procedur udzielania zamówień publicznych, do których stosowania na podstawie art. 207 w zw. z art. 184 u.f.p., pod rygorem zwrotu środów, był zobowiązany beneficjent. Minister Rozwoju Regionalnego wskazał, iż zasadnie organ I instancji uznał wydatki poniesione na wynajem sal szkoleniowych za niekwalifikowane i zastosował wobec nich korektę finansową w wysokości 50%. Zdaniem organu działania beneficjenta związane z udzieleniem zamówienia publicznego naruszyły zasadę uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców, jak również beneficjent nie dopełnił innych obowiązków formalnych wynikających z zasady konkurencyjności tj. nie upublicznił zapytania ofertowego. Ponadto zdaniem organu wybór wykonawcy zamówienia nastąpił przed formalnym wszczęciem postępowania o zamówienie, a nie w wyniku wolnego konkurowania podmiotów ubiegających się o to zamówienie. Odnosząc się następnie do sposobu ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi organ II instancji wyjaśnił, iż dokonano tego w sposób prawidłowy. Podstawą prawną żądania zwrotu środków jest art. 207 ust. 1 u.f.p. Organ ma prawo żądać zwrotu wydatków uznanych za niekwalifikowalne, w niniejszej sprawie w całości lub części. Zakwestionowana kwota wydatków wynosiła 60.799,98 zł, organ zastosował Taryfikator korekt i określił do zwrotu 50% tj. 30.399,99 zł. W skardze z 10 czerwca 2013 r. S. - dalej: Skarżący - wniosło m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Z. z dnia [...] marca 2013 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712, z późn. zm.); dalej: "u.z.p.p.r." w związku z błędnym zastosowaniem niektórych zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki z dnia [...] listopada 2010 r. Podrozdział 3.1 Sekcja 3 Podsekcja 1 wydanych na podstawie wskazanego przepisu, w związku z §20 umowy nr [...] o dofinansowanie Projektu [...] zawartej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, pomiędzy Wojewódzkim Urzędem Pracy w Z. a S. w Z., poprzez uznanie, że wydatki poniesione przez Beneficjenta na wynajem sal wykładowych na potrzeby projektu zostały poniesione z naruszeniem zasady konkurencyjności i przyjęcie, że w tym zakresie Beneficjent naruszył zasadę konkurencyjności. 2. prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy Skarżący posiadał potwierdzenie zamieszczenia zapytania ofertowego zarówno w swojej siedzibie jak i na stronie internetowej, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. 3. prawa procesowego tj. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji w oparciu o błędną podstawę prawną, sporządzenie uzasadnienia decyzji niespełniającego ustawowych wymogów. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia [...] listopada 2010 r. w części dotyczącej definicji zasady konkurencyjności brak jest zapisu, iż naruszeniem tej zasady jest udzielenie zamówienia podmiotowi powiązanemu z beneficjentem osobowo bądź kapitałowo oraz że podmioty te wyłączone są z możliwości realizacji zamówienia, nie zdefiniowano również pojęcia "powiązań". Ponadto Skarżący wyjaśnił, iż wysłał zapytanie ofertowe do trzech podmiotów, które posiadały możliwości lokalowe. Po otrzymaniu trzech ofert wybrał najkorzystniejszą kierując się zasadą racjonalności. Wyboru dokonała komisja konkursowa, w której obradach nie uczestniczył Prezes Skarżącego. Ponadto Skarżący podniósł, iż zamieścił zapytanie ofertowe na stronie internetowej, ale z uwagi na awarie portalu internetowego w październiku 2011 r., na którym umieszczona była strona internetowa i brakiem aktualnej kopii jej odtworzenie nastąpiło z kopii wcześniejszych, które nie zawierały ww. informacji. Organ natomiast w sposób dowolny i całkowicie bezpodstawny przyjął tę okoliczność jako nieudowodnioną. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] maja 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Z. nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. orzekającą zwrot kwoty w wysokości 30.399,99 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że jest ona prawidłowa. Ocena ta wynika z konfrontacji prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych z dyspozycjami norm zawartych w przepisach prawnych mających zastosowanie w sprawie. Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Zdaniem Sądu, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r. w związku z błędnym zastosowaniem niektórych zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki z dnia [...] listopada 2010 r. Podrozdział 3.1 Sekcja 3 Podsekcja 1 wydanych na podstawie wskazanego przepisu, w związku z § 20 umowy nr [...] o dofinansowanie Projektu [...] zawartej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, pomiędzy Wojewódzkim Urzędem Pracy w Z. a S. w Z., poprzez uznanie, że wydatki poniesione przez beneficjenta na wynajem sal wykładowych na potrzeby projektu zostały poniesione z naruszeniem zasady konkurencyjności i przyjęcie, że w tym zakresie beneficjent naruszył zasadę konkurencyjności. Należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego. Wykonując powyższe zadanie Minister Rozwoju Regionalnego wydał Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki. W Wytycznych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2011 r., w rozdziale 3 - Ogólne zasady kwalifikowania wydatków, podrozdziale 3.1 - Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków, sekcji 3 - Przejrzystość i konkurencyjność wydatków, punkcie 2 wyjaśniono, że beneficjent przygotowuje i przeprowadza postępowania o udzielenie zamówienia, w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie zasadnie wywiodły, iż naruszeniem powyższego zapisu Wytycznych jest wysłanie zapytania ofertowego do podmiotu powiązanego w sposób osobowy z zamawiającym. Organ II instancji wskazał, iż z jednej strony A. O. jako Prezes S. był jednoosobowo uprawniony do reprezentowania S. (podpisał wniosek o dofinansowanie i umowę), a z drugiej prowadząc jako osoba fizyczna działalność gospodarczą, został wykonawcą w projekcie realizowanym przez S. Dlatego też to ścisłe powiązanie narusza zasadę konkurencyjności, gdyż oznacza, że nie zapewniono równego dostępu do zamówienia dla wszystkich potencjalnych wykonawców (np. w zakresie informacji o kwocie dostępnej w budżecie na usługę wynajmu). Należy zatem uznać, iż w przypadku spornego postępowania w przedmiocie wyboru wykonawcy usługi najmu pomieszczeń szkoleniowych, doszło do naruszenia wymogu Wytycznych, który obowiązywał w dacie zawarcia umowy o dofinansowanie projektu i nakładał na beneficjenta obowiązek przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia, w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców, z uwagi na istnienie powiązań osobowych pomiędzy wykonawcą usługi oraz beneficjentem w postaci osoby wchodzącej w skład organów upoważnionych do reprezentowania obu podmiotów. W ocenie Sądu, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie czy skarżący posiadał potwierdzenie zamieszczenia zapytania ofertowego zarówno w swojej siedzibie jak i na stronie internetowej, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że beneficjent nie posiadał potwierdzenia zamieszczenia zapytania ofertowego dotyczącego najmu sal dydaktycznych na stronie internetowej. Wyjaśniono, iż beneficjent nie przedłożył żadnych dowodów, które pozwoliłyby na weryfikację, czy opisana przez S. awaria portalu internetowego faktycznie miała miejsce w październiku 2011 r. Organ I instancji wskazał przy tym, że istnieje wiele środków dowodowych na wykazanie faktu publikacji na stronie internetowej oferty beneficjenta (np. w postaci rejestru modyfikacji, zrzutu z ekranu etc.). Wyjaśnił również, iż awaria uniemożliwiająca odtworzenie danych musiałaby dotyczyć prawdopodobnie serwera firmy hostingowej, a na to brak jakichkolwiek dowodów. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego S. co do przywołania okoliczności błędnego sporządzenia protokołu dokumentującego wybór oferty, który powstał w dniu 12 września 2011 r., dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, należy zauważyć, iż organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów skargi, wskazał, że okoliczność awarii serwera w października 2011 r. nie mogła mieć znaczenia dla oceny prawidłowości działania skarżącego na etapie sporządzania protokołu dokumentującego wybór oferty. Organ II instancji wyjaśnił, iż prawidłowość dokonanych w tym zakresie ustaleń wynika z zapisów Wytycznych (3.1.3.1. Podsekcja 1 – Zasada konkurencyjności, pkt 7), które jednoznacznie stwierdzają, że protokół dokumentujący wybór oferty jest dokumentem potwierdzającym prawidłowość wyboru wykonawcy zgodnie z zasadą konkurencyjności. Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegający na wydaniu decyzji w oparciu o błędną podstawę prawną, sporządzenie uzasadnienia decyzji niespełniającego ustawowych wymogów. Wskazać należy, iż Wytyczne dotyczące określania korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków współfinansowanych z EFS nie stanowiły podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Należy przy tym wyjaśnić, iż powyższe Wytyczne są dokumentem o charakterze technicznym, stanowiącym instrukcję dla instytucji dokonujących korekt, która ma zapewnić jednolite podejście tych instytucji do stwierdzanych naruszeń zasady konkurencyjności. Podsumowując uznać należy, iż organ II instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, a także przestrzegał wskazanych reguł procesowych. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że zbadał on wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.